近日，國家審計署發布了《關于全國地方政府性債務審計情況的報告》，引起了全社會普遍關注。報告顯示，截至2010年底，全國地方政府性債務余額107174.91億元，其中：政府負有償還責任的債務67109.51億元，占62.62%；政府負有擔保責任的或有債務23369.74億元，占21.80%；政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務16695.66億元，占15.58%。

　　整體來看，我國地方債務風險處于一個可控狀態，較世界上公認的債務警戒線還有一定距離。但是其局部的、階段性的風險依然不容小覷，這主要體現在短期流動性風險較大、局部風險增大以及短期內的局部風險較為集中上，需要積極應對。

　　短期重點應對流動性風險措施

　　隨著未來幾年短期債務的到期，地方政府將迎來償債高峰，屆時流動性風險將會成為重要的風險。

　　作為償還的主要來源的土地出讓收入，由于房地產調控加大力度，土地出讓收入大幅下降；特別值得一提的是，上半年連續的提高存款準備金率以及加息舉措，使得市場資金面較為緊張。而監管部門在2011年年中工作會議上明確指出，下半年要完善原有地方融資平臺續建項目的規范工作，禁止用信貸資金支持不符合要求的新平臺和新項目；對于到期的地方融資平臺貸款本息，不得展期和貸新還舊。

　　這就斷絕了不少地方政府和地方融資平臺通過借新債還舊債以及對舊債延期的方式來緩解償債壓力，使地方政府和地方融資平臺的流動性風險進一步增大。在當前環境下，拓展信貸之外的融資渠道、盤活現有資產，成為地方政府的應急選擇。

　　1.減持上市公司股份

　　在土地出讓收入大幅下降的情況下，地方政府或地方國資委手里掌握的上市公司股份，成為地方政府償債的主要來源。據不完全統計，地方政府或國資委掌控著654家上市公司股權，根據8月2日收盤價以及最新持股數量計算，地方政府和國資委持股市值有2.95萬億元，其中持有的流通市值達1.93萬億元。

　　2.盤活國有資產

　　由于地方政府債務大多用于投資，這些資金在生成債務的同時，也增加了地方政府的資產，而且這些資產主要集中在基礎設施項目和土地上，隨著城市化不斷發展，資產價值得到大大提升。如果能夠很好盤活這些資產，將使政府獲得一筆可觀的現金流，從而緩解償債壓力。

　　盤活這些資產可以有兩種方式：

　　一是直接出售。這是比較直接和簡單的方式，但目前缺乏有效的平臺，而且還要防范在出售過程中出現的腐敗和國有資產流失問題。二是通過資產證券化。這種方式在成熟市場比較流行，但由于我國資本市場不成熟，發展較為緩慢。

　　其實，市政建設、城鎮基礎設施建設、交通設施等作為其主要的投資項目，有穩定的現金流，十分符合資產證券化條件。政府融資平臺資產證券化，從短期看能緩解地方政府流動性，從長期看，不僅可以拓寬城市基礎設施建設資金的融資渠道，降低融資成本，還能借助市場平臺化解融資平臺風險，加速地方政府融資平臺的轉型，可謂一舉多得。

　　因此，政府應鼓勵和積極推動融資平臺證券化，拓寬地方政府舉債融資渠道。

　　3.允許地方發債，拓展市場化、規范化的融資渠道

　　應逐步允許地方政府適當發行地方債券。

　　目前一些地方政府舉債融資渠道和方式多樣，舉債程序不透明，違規舉債和違規擔保現象突出，且大部分地方政府債務收入未納入預算管理和監督，這給地方政府債務管理增加了難度，也增加了地方政府債務風險。

　　因此，既然地方政府舉債已經客觀存在，那么我們可以考慮逐步放開地方債券市場，允許有條件的地方政府自行發行市政債券。可以通過市場化手段約束地方政府舉債行為，通過充分的信息披露，讓市場決定地方政府舉債能力，將無序的融資轉變為有序的融資，將隱性政府債務轉變為顯性政府債務。這樣既可以促進各地方政府按自己的實際能力舉債，還方便中央政府對地方政府債務進行管理，采取市場監督與政府監管相結合的方式，達到控制地方政府債務風險的目的。

　　事實上，目前，財政部正在研究地方政府直接發行債券的可行性，并開始著手制定地方自主發債試點方案。從目前的情況看，可能是賦予省一級的政府發行地方債券。如果這樣的話，將會極大緩解地方政府的資金短缺困境。

　　長遠看應重點完善地方債務管理機制

　　化解地方政府債務要著眼長遠，這就必須建立地方政府債務管理長效機制。這包括完善的分稅制度、嚴格的政府債務約束機制、健全的政府債務風險預警機制、完善的債務管理機制等。只有從多方位、全過程地對地方政府債務實施有效管理，才能實現標本兼治。

　　1.完善分稅制財政體制

　　解決地方政府性債務問題，根本上要推進財稅體制改革，完善分稅制財政管理體制。

　　根據財權與事權必須統一的原則，應合理劃分各級政府之間的財權。我國目前共有28個稅種，而要將這28個稅種分到5級政府并形成與各級政府事權相對應的穩定的財權，是非常困難的，這就需要減少政府層次，按照中央、省、縣三級分稅。中央政府的稅收應以增值稅、消費稅和關稅為主，省級政府稅收應以營業稅為主，縣級政府稅收應以財產稅為主。同時，還應擴大地方政府的稅種選擇權、稅率調整權。此外，應規范和完善轉移支付制度，實現地方政府事權與財權的對稱，充分發揮轉移支付在防范與化解政府債務中的重要作用。

　　2.強化地方政府債務約束機制

　　建立地方政府債務約束機制是加強地方政府債務管理的重要手段之一。

　　為確保地方政府債務的按期還本付息，地方各級財政部門應通過年度預算安排、財政結余調劑以及債務投資項目收益的一定比例的劃轉等途徑，建立財政償債基金，用于各種地方政府債務的償還。

　　考慮到償債的長期性，償債基金一旦建立，就應保持其穩定性，年度預算安排要作為固定支出項目，每年都應有所增長。對有經濟效益和償還能力的項目，財政部門應對其經營效益情況進行監控，專設償債基金賬戶，統一由財政部門負責還本付息。

　　建立地方財政償債機制，把償債基金納入年度財政預算，不僅有利于消除目前地方財政因年度突然激增的債務支出所造成的地方預算難以有效執行的弊端，也有利于保證財政償債有穩定的資金來源，嚴格控制新的財政債務的增加。

　　3.建立政府債務風險預警機制

　　政府債務風險預警機制是防范地方財政風險的前提。

　　建立一個預警機制以記錄和評估地方政府財政風險是非常重要的，這個機制可被用于對地方政府財政狀況的評級，并作為中央政府對地方政府進行干涉和緊急財政援助的信息基礎。

　　這可以參照一下國外經驗，特別是美國模式。美國模式更確切地講就是俄亥俄州模式。該州建立了一個名為“地方財政監控計劃”的體系，由州審計局負責執行，并在《地方財政緊急狀態法》中詳盡規定了這個監控體系的操作程序。它對地方政府進行財政核查，以確定地方財政是否已接近緊急狀況。

　　對照我國現有體制，筆者以為，首先，應建立規范充分的地方政府債務信息公開披露制度，地方政府不僅要定期向上級政府和當地人大匯報，還要通過新聞媒體向社會公眾披露。其次，應盡快建立地方政府債務風險預警指標體系，這些指標主要包括地方財政自給率、地方財政可用財力比例、債務依存度、債務負擔率、債務償債率、內外債比率，以及借新還舊債務額占債務總額比重等，同時應設定合理的債務安全線和風險指標控制范圍，科學劃分地方財政風險信號類別。

　　4.統一管理地方政府債務

　　地方政府應設立債務管理委員會，并將所有政府債務，包括直接顯性債務、直接隱性債務、或有顯性債務、或有隱性債務等，一律納入政府財政部門統一管理，由各級財政部門按照國家規定的統一口徑具體負責政府債務的統計、舉債的審查控制、債務資金的使用和償還等全過程的管理和監控，變政府債務的“分權”管理為“集權”管理，把政府債務全面置于各級政府完全能夠控制的“籠子”里。

源：第一財經日報