核心提示：專家表示，此項改革目的是不讓地方政府通過土地儲備手段拉高土地價格，進行囤地和炒地。

1600億，抑或更高。

12月28日，隨著北京2塊居住用地的出讓，北京2010年度土地出讓收入超過了1600億元。此時，距2011年元旦到來還有4天。

在中國人民大學和中國指數研究院舉辦的“漢鎰金融講壇·金融危局下的土地金融制度突破”論壇上，一位接近國土資源部人士透露，地價不斷刷新，賣地收入不斷上升，給地方政府土地儲備制度改革提出了迫切要求。

“未來將限定儲備范圍，只能是三舊改造和重大項目用地才能儲備，新增建設用地不得納入儲備范圍，”上述知情人士表示，土地儲備中心作為地方政府壟斷和控制土地市場的工具，其作用已經超出了成立時界定的土地供應保障的范圍，成了推高地價和無限度擴張地方土地財政的工具。

2010年城市賣地收入超過2萬億

北京賣地收入和地價的雙漲，僅是2010年全國火爆土地行情的冰山一角。

中國人民大學土地管理系主任葉劍平在上述論壇上表示，今年前11個月，僅北京等12個主要城市賣地收入合計就超過了7000億元，全年城市賣地收入將超過2萬億元。

葉劍平表示，土地財政是不可持續的。不僅是因為土地資源不能支撐這樣的土地財政模式，更是因為由土地抵押、貸款而產生的金融風險，遠遠大于地方政府的賣地收入。

“地方政府利用手里土地進行的融資的規模是賣地收入的幾倍，”葉劍平表示，“十二五”土地政策的編制當中，就將改革土地財政問題列入了重要議程。

北京大學法學院教授姜明安也表示，北京等地方政府每年利用土地儲備中心向銀行借上千億元貸款，其中積累的金融風險很大，其次是土地儲備成了地方政府抬高地價和壟斷土地出讓的工具。最后，土地儲備制度還容易滋生腐敗，招拍掛制度雖然透明，但是也容易推高地價和產生權力尋租的空間。

國土資源部政策法規司司長王守智在上述論壇上表示，國土資源部通過檢查地方政府的供地計劃完成情況，制定供地相應的處罰措施，例如規定沒有完成供地計劃，或者沒有將70%住宅用地供應給保障性安居工程的地方政府，暫停高檔住宅用地供應等。

但是，這些措施都是暫時性的。

限制儲備范圍

記者了解到，由國土資源部牽頭的《土地管理法》修改當中，將對土地儲備制度進行修改。

據王守智介紹，土地儲備制度改革的一個重要方向是限定土地儲備范圍，對于新增建設用地，不能進入土地儲備。土地儲備只能對“三舊”用地等存量建設用地進行整理和儲備，以及對重大建設項目用地進行儲備。

為了限制地方政府利用土地儲備手段進行囤地和炒地，國土資源部還和證監會等金融監管部門，一起加強了對土地金融的風險防控。

王守智介紹說，不能讓地方政府通過土地儲備手段拉高土地價格，然后將土地向銀行抵押，將風險轉嫁給銀行。

為此，國土部正在和證監會等部門聯合進行房地產企業上市、增發融資的審核工作，以此防止不良土地和房地產資產進入資本市場和流通市場，防止土地炒賣。

中國土地勘測規劃院副總工程師鄒曉云表示，很多地方政府的土地儲備中心都是將新增建設用地，尤其是農地被征用以后，直接進入土地儲備中心，經過政府有形的手控制，將土地賣給開發商等用戶，政府從中獲得高額的土地差價。

漢鎰資產管理公司董事長郭鈞表示，要防范不良土地資產進入資本市場，還需要完善資本市場規則。

王守智表示，除了限制政府征地范圍和土地收儲范圍以外，還要盡快推出集體建設用地的流轉政策，以市場化流轉，堵住地方政府借地生財的路子。

“在城市規劃范圍以外的集體建設用地，在符合規劃用途的情況下，可以參股、轉讓等形式參與到土地經營分配收益；在城市規劃范圍以內的集體建設用地，在不被規劃進公益項目等前提下，也可以參與到土地增值收益的分配，”王守智說，將要逐步推進集體建設用地流轉，以減少地方政府征地和儲備土地的范圍。

記者了解到，除了《土地管理法》修改中將涉及土地儲備制度修改以外，國土資源部還在研究存量土地和增量土地利用政策，以規范地方儲備土地制度。

增量土地將更多采用直接流轉的形式進行，而存量土地則更多采用儲備和征收的方式進行。

王守智表示，目前對于閑置土地等存量土地，超過2年的，都采取無償收回的方式，這種行政性手段也有局限性。接下來，國土部門會研究經濟手段和行政手段相結合的調控手段。

例如，對于閑置土地，規定無償收回會面臨比較大的難度，采取征收高額閑置土地費，囤地將會賠錢，這樣可以改變囤地和閑置用地比較多的問題。

同樣，此類經濟性手段也在被考慮用在土地儲備制度的改革上。對于地方政府儲備的土地，要想加快其變成有效供應土地，而不是地方政府囤地和炒地的工具，就必須對其征收“閑置費”之類的費用。

王子才表示，土地儲備制度的改革，并不會影響土地供應的問題。因為土地一級開發交給市場以后，通過專業的一級開發公司，將會加快土地供應節奏。以“BT”等形式為主的土地一級開發形式，將發揮比較大的作用。