作為本屆政府執政的最后一年，2011年不大可能進行財稅改革，而通貨膨脹也會延遲資源稅改革時間表。不過我認為，2011年至少可以在以下兩個方面取得一些突破性進展。其一是土地制度；其二是國有企業改革。

土地和住宅制度改革思路

首先，在“十二五”期間，要確立土地和住宅制度大的改革思路：還是要堅持走市場經濟解決住宅供求的道路。即少部分高收入居民的住宅，完全放開由市場去解決；大部分中低收入居民的住宅，由市場解決，但是，政府要控制房價收入比，要調控居民收入增長與房價上漲的動態關系，要讓居民能買得起房；一少部分特別低水平收入和貧困居民的住宅，國家要建設公共租賃房來解決。

改革房地產的宏觀調控辦法，形成科學調控最重要的兩個監測點。一個重要的指標是監測房價收入比，超過6就進入預警區域。目前有兩個，一是房價對城鎮居民收入比，可按照家庭人均30平方米全國均價或地區均價與城鎮居民可支配收入相比；二是房價對農民工收入比，可按照家庭人均20平方米全國均價或地區均價與農民工兩人工資收入相比。其次是年度內房價上漲速度不得超過城鎮居民人均可支配收入和農民工工資增長速度。若超過，房價收入比就意味著惡化，就需要加大宏觀調控的力度。

住宅用地供給方面的宏觀調控，一是要加大土地供給的力度，除了滿足當年人口轉移和人口增加的住宅需求外，還要彌補過去對住宅少供應土地的欠賬。二是要堅決打擊開發商囤地行為，也要嚴格查處和問責地方政府囤地行為。每年每個地區都有通過人口增加、改善住宅等因素測算的基本土地需求，據其制定住宅建設供地計劃，以及住宅竣工目標。三是要嚴格規定住宅建設土地供給結構，加大90平方米、60平方米、公共租賃房的供應比例，并且加以法定。嚴格禁止將土地挪作大面積套型，特別是挪作別墅建設之用。四是考慮中國人多地少國情，加大農村宅地、耕地、林地的改革力度，在讓進入城市農民留得下的前提下，鼓勵農民從農村離開，避免城鄉兩棲居住占用更多的土地，力爭從目前村莊占用的27000萬畝土地上，整治出10000萬到20000萬畝土地來，作為增加耕地和城鎮建設用地。

住宅需求方面的宏觀調控：一是在政府的宏觀調控和有關立法的指導思想上，一定要確立在中國住宅是基本消費品的理念。出于人多地少國情，禁止住宅成為投資和投機品，限制大面積奢侈和豪華型的住宅及別墅消費。二是繼續嚴格和嚴厲執行目前國務院和中央各部門出臺的對于住宅按揭信貸的有關政策，對二套房的信貸需求加以限制，對三套房信貸絕對禁止。三是應當對住宅開征房產稅，使居民擁有多套房屋的成本和風險提高，特別是抑制不通過信貸而用自有資金購買多套房及別墅的需求行為。

徹底改革土地供應制度和地方土地財政收入體制。一是形成競爭性的土地市場。廢除目前的土地單由政府出讓、招拍掛競買的體制；允許集體土地、政府儲備土地、法人擁有使用權的土地，都可以進入土地市場；延長農民林地、耕地、宅地使用期為999年，改造沙漠灘涂鹽堿地，造林植樹等用地為1000年，城鎮居民住宅用地為500年，企業用地為300年，并確權發證；所有土地，只要符合建設用地規劃，都可進入土地交易市場進行掛牌交易；從而形成真正市場經濟意義上的土地市場。二是理順地方政府土地財政渠道。開征土地房產交易增值稅和房產稅，替換目前的土地出讓金、有關房地產的各種收費和其他稅費。

徹底改革目前的土地出讓和收費的財政體制，理順地方政府財政稅收渠道。將目前收取出讓金和收費的方式，改革為收取房產稅和房地產交易增值稅的方式。全國城鎮大約有200億平方米住宅和其他房產，其中120億平方米住宅按照1%的稅率、5000元的均價，則可征收6000億元稅收，其他工商金融房地產按照2%的稅率征收，可征收8000億，如果土地和房產交易增值稅還能征收5000億左右，則全部可征收19000億元房地產稅收，正好可以彌補目前地方政府招拍掛出讓和房地產各種收費的財政收入。其好處是：(1)地方政府有了穩定和可持續的財政收入來源；(2)地方政府從為居住居民服務也可以獲得收入，改變目前單純擴大城市工業區和忽視服務業發展的理念、行為和格局；(3)改目前地方政府財政通過從低收入人群手中籌錢，變為從有財產的居民手中收稅，防止城鎮中出現兩極分化；(4)引導居民將住宅作為消費資料，合適為宜，抑制居住對土地的奢侈消費和投資投機大規模擠占有限的耕地。

進城農民的宅地、林地和耕地可以變現，形成購買住宅的一部分支付能力。未來大量的農民需要向城市遷移，其居住問題的解決，除了控制房價上漲速度要低于工資和收入增長速度外，還要讓他們在農村的資產能變現退出，形成購買城市中住宅的一部分支付能力。因此，農民宅地、耕地、林地應當促進其流轉，可以抵押、入股、轉讓、繼承。在符合土地利用和建設規劃的前提下，能用于各種建設的，可以買賣三地的使用權；不能用于建設用地的，可以出租和賣給其他需要規模經營的投資者和購買者；一些進入城市的農民，其基本農田中需要復墾的宅地，國家應當建立耕地整治基金，予以收購。

我認為，應該盡快改革土地制度，避免社會陷入危機，促進國家良性發展。

國有企業應繼續改革

除了土地改革之外，國有企業改革也應該有所動作。

對于國有工商和金融經濟本身來講，改革一是應當繼續推進其資本社會的改革，二是促進競爭和反壟斷的改革。

首先，國有企業資本要繼續社會化。

[國有經濟在競爭性領域中存在，可能形成這樣一些問題：一是與社會資本企業，以及家庭、合伙、小投資者合股的小企業相比，效率較低，浪費很大；二是國有企業在競爭性的領域獲得高集中度壟斷的地位，則形成將社會資本和其他小資本企業競爭垮的情況]

大多數領域中的大型國有和國有控股企業改革的方向是從國有企業單一資本或者國有資本占控股格局，轉向資本社會化。家族私人資本、國家資本和社會資本，是三種不同性質的主體資本。社會資本是指許多出資人投資形成的企業資本，企業的資本由多個所有者擁有，但由法人統一支配和使用。多個法人投資形成的企業資本，許多個人投資形成的股份制和股份合作制資本，非上市但許多個人投資形成的企業資本、上市公司資本、基金投資機構的資本，包括一些混合所有制企業資本，很明顯都是社會資本。我們大型國有企業的改革，總體方向應當是將國有資產進一步社會化，變成社會資本。

國有資產繼續社會化的意義，在于國有經濟從競爭性的領域中退出。國有經濟在競爭性領域中存在，可能形成這樣一些問題：一是與社會資本企業，以及家庭、合伙、小投資者合股的小企業相比，效率較低，浪費很大；二是如果一旦一些國有企業憑國有銀行支持，在競爭性的領域獲得高集中度壟斷的地位，則形成將社會資本和其他小資本企業競爭垮的情況，也會因壟斷而向消費者提供價高質次的商品和服務。因此，國有經濟在沒有必要存在的一些競爭性領域應當徹底退出，將這些領域讓給小型企業和社會資本，防止國有經濟在這些領域中壟斷。

國有資產繼續社會化的意義，還在于繼續完善現代企業制度。需要進一步完善企業的治理結構，將大部分企業的董事長和總經理等領導，逐步由過去的組織部門代替市場選擇，改革為交由市場選擇為主。社會化的公司，就是公眾公司，企業領導的業績和其他方面，都要處于公眾的監督之下。投資者以股票的買賣選擇企業，股東大會選擇董事長，董事會選擇總經理，監事會、董事會和經理層之間形成制衡。

其次是產業組織改革。

除了在資本構成和企業制度方面存在國有資本還沒有很好地社會化的問題外，中國國有經濟目前在產業組織方面，既存在一些如電網、鐵道等領域壟斷程度太高的弊端，也有鋼鐵、煉油等領域企業和裝置規模太小，集中度不高的痼疾。因此，從產業組織上講，應該降低集中度，反壟斷的行業，需要進行反壟斷的改革；而應該提高集中度，獲取規模經濟的行業，則需要進一步合并，消除散、小、亂的局面。即使這些需要提高集中度的行業，解決其可能壟斷帶來的有關問題時，關鍵在于其集中的資本從國有轉向社會化，形成公眾性的公司，由社會來監督。并且，需要設立一些第三方監督制衡的制度。

比如，電力改革的核心仍然是打破壟斷，不僅要打破行業壟斷，更重要的是要打破行政壟斷。雖然廠網已經分開、電網主輔有一定的進展，但在一些方面還沒有真正分開，輸配售仍然一體化，電網企業仍然高度壟斷，實行的仍然是統購統銷、獨家經營、電廠和用戶不能直接交易的體制。另外履行公共服務職能的調度交易機構仍然隸屬于電網企業，更加強了其壟斷地位。

電力改革的思路，從短期的改革看，要劃分出上網、輸電、配電、終端銷售電價；對于仍處于壟斷經營地位的電網公司的輸配電價，要在嚴格的效率原則、成本約束和激勵機制的條件下，由政府確定定價原則；隨著改革的推進，逐步實行輸配分開，在終端售電環節引入競爭機制(即配售分開)。但是，就長期來看，電價要走出行政定價的體制，在理順煤電價格動態關系的前提下，由市場供需決定電力價格。

為了達到規模經濟和適應對外資源談判定價權的要求，一些如鋼鐵、石油化工、重型機械、汽車制造等等，從產業組織角度看，應當提高集中度的行業則需要兼并重組。鋼鐵業的改革重組則是要治理分散小規模和無序競爭問題，要提高其產業組織集中度，在全國形成幾個大的鋼鐵集團。工信部2010年8月12日公布了鋼鐵工業結構調整的細化要求，表示將爭取用三年左右的時間，對我國鋼鐵行業生產經營狀況進行一次全面的整頓與規范，2010年公布2～3批符合《鋼鐵行業生產經營規范條件》的企業名單。根據工信部規劃，鋼鐵工業兼并重組的基本目標是，要在全國范圍內發展三到五家產量在5000萬噸以上的、具有國際競爭力的大企業集團，同時發展六到七家1000萬～3000萬噸級的較強實力的鋼鐵企業。工信部要求2010年三季度末淘汰落后煉鐵、煉鋼產能分別為3525萬和876萬噸，落后產能淘汰的政策越來越嚴厲，手段也將越來越多。但是，工業行業集中度的提高，并不影響國有資產的進一步社會化改革。

另外，在國有工商、金融等資產管理和收益分配改革方面，除了國有資產收益應當上交國家和地方財政以及建立國有資產預算外，還要建立向政府和人大的資產、負債等情況的財務報告制度。

(作者系中央黨校研究室副主任、教授)


來源：第一財經日報