對話國家稅務總局原副局長許善達：

1994年的分稅制改革是中國改革開放30年來財稅領域最重要的改革。但分稅制改革持續至今，已經到了優化改革的時候。2010年10月份中共中央關于制定“十二五”規劃的建議明確提出，要加快財稅體制改革。

財稅體制改革將成為2011年所開啟的“十二五”，乃至下一個十年中國最重要的改革之一。

就財稅體制改革的方向，《第一財經日報》記者專訪了全國政協委員、國家稅務總局原副局長許善達。

第一財經日報：財稅體制改革將成為“十二五”時期重要的改革領域，對于這個領域的改革，您整體的看法是什么？

許善達：我認為有三個問題需要從理論和實踐上有較多的考慮。一是政府收入占GDP的比重，二是中央和地方稅收資源分配問題，三是稅收和稅源的背離。這三個問題在目前看來，都是很嚴峻的問題。

評估宏觀稅負水平

日報：您提的第一個問題，即宏觀稅負問題，這個領域爭論很大，但似乎對于宏觀稅負的衡量水平，有很大的爭議。

許善達：是的，這需要明確兩個問題，目前我國宏觀稅負水平怎么評估，以及政府收入占GDP的比重多少是合理的。宏觀稅負水平，這在某種程度上是一個國家政治制度的表現。現在的最大問題是，政府收入過于分散化，即政府有很多種渠道從社會提取資源。這就造成，國家究竟從社會提取了多少資源，沒有一個部門能夠提供一個準確的數據。

過去，政府收入很少，稅收占GDP比重不高，所以這個問題不太尖銳，但是現在我們的稅收已經占到GDP的20%了，再加上政府收費，這個問題就變得非常嚴重。可以說，現在是到了調整的重要時期。

在我國，除去稅收收入外，政府收入的主要來源是收費以及央企利潤。收費分為兩類：一類是公共服務收費，一類是資源使用者收費。現在公共服務性收費很分散，各個部門都在收，征收成本高，征收效率很低，實際上是對社會資源的極大浪費。

日報：非稅收入改革，已經有一些地方在試點納入預算管理。這個領域改革的方向是納入預算管理嗎？

許善達：是的。這和我國的稅收立法制度有關系，特別是各類收費，雖然收費需要一定的審批權限，但是同稅收立法相比，嚴謹程度還是差很多。現代社會政府要從社會提取資源，一定要經歷很嚴格的程序，并且取得的收入一定要納入預算管理。

平衡中央與地方財稅關系

日報：非稅收入納入預算管理，也和中央、地方財稅分布有聯系。這也是您提到的第二個問題，中央和地方的稅收資源分配問題。這觸及了分稅制的核心。中央和地方稅收關系的方向在哪里？

許善達：這種關系表現在財權和事權的劃分上，即中央政府、地方政府的財權和責任——這兩種職責相互配合的問題。

按照我們目前的體制，一個項目，各級政府都需要出錢，這種分配體系效率低，出現浪費的幾率就會比較大，彩票鼗岬賈路峙洳瘓獾南窒蠓⑸Ｋ源誘飧黿嵌壤純矗獠環仙緇岱⒄埂

究其原因，主要是在分稅制改革以后，中央擁有立法權，可以決定政府收入分配。同時，政府職責分配權也在中央。于是就造成每一級政府有將財權上移，但是將事權下放的沖動。而到基層政府，就會發現事權責任很重，但是財政卻非常困難。

這樣會形成財政收支制度上的混亂，“跑部錢進”的現象也出現了，財政資源使用效率變低。目前，已經有很多地方政府也在反映事權財權不匹配這個問題。

日報：目前各界討論到一些稅種的改革，比如營業稅、個人所得稅，但一些稅種目前的中央、地方分配比例不同，是否就意味著，一些稅種的改革，也要統籌中央、地方財稅關系？

許善達：是的。比如營業稅，營業稅是地方稅，目前營業稅的確亟須改革，但營業稅的改革首先要統籌中央、地方財稅關系。

這就是說，一些領域的改革說起來容易，大家都有共識，但方案的可行性就需要評估。

稅收與稅源背離問題待解

日報：您提到的稅收與稅源背離的問題，您多次呼吁，“十二五”是否要著力解決這個問題？

許善達：這個問題實際上是和前面一個問題，即中央、地方財稅關系相關的。

目前轉移支付制度是分配中央、地方財稅資源的渠道，這是縱向垂直體系的渠道。但實際上，我所提到的稅收稅源背離問題，是省市和省市之間的橫向關系調整。不能不做橫向調整，而只去從縱向出發解決問題。

目前，在中國的主要稅種中，有近92%的稅收存在著不同程度的與稅源的背離，正是這種稅制的缺陷，造成了地區財政收入差距日趨擴大。任何一個地方如果有稅源，這個地方就應該有權利獲得它這個稅源形成的稅收。

在“兩稅合并”以后，國務院已下發了文件，要拿出50%的所得稅，在不同的稅源地進行分配。這是比較大的進步。此外，全國人大也在一些行業大型企業里，嘗試進行稅收稅源地的調整。

但是，這個原則在其他稅種上還沒有普遍地實施，比如說營業稅。天然氣從新疆運到上海有幾千公里，運輸量乘以運輸距離，這是營業稅的稅金，但是這個稅按注冊地交稅，都交到上海去了。

分稅制如何優化？

日報：您提到的這三個問題，某種程度上來說，都跟分稅制的稅收體制有關系。在“十二五”期間，分稅制本身需要怎樣優化？

許善達：從改革的方向來看，我們絕不能退回到稅制改革前，1994年改革方向是對的，即要保證中央政府擁有分配的權。目前最重要的不是把分配資源和職責的權利重新再次分配，而是要防止分配中的不平衡，這其中也包括地方與地方之間的分配不平衡。

我認為，應該將稅收的立法權回歸到人大。現在很多法律法規，人大可以授權給國務院，但是國務院在制定過程中，有時候地方的聲音就不能被充分地了解到。

日報：當前體制之下，地方財力相對匱乏，這也是2009年以來地方政府融資平臺放大之后，市場越發關注的問題。您怎么看中期的地方政府財政壓力？

許善達：在中央代地方發債，為什么會出現有的地方債發不出去的情況？主要還是因為地方政府的還貸能力受到質疑。

這就回到剛才的問題上來，為什么有些地方政府財政困難、沒有償債能力，核心就是地方政府財政資源和事權分配不合理。

所以，我認為事權與財權相匹配這個問題，也是“十二五”期間思考稅制改革的核心。如果這個問題維持不動，很多問題都解決不了。