地方政府債務的審計結果近期已經發布。如果從地方政府債務或者公共部門負債率(債務率)這樣一個特定角度去考察，審計結果可以使我們形成一個基本判斷：公共部門以債務率水平為關鍵指標的債務總量，總體上處于安全區。但在局部，已經出現了某些地方公共部門負債過量的問題——它是不均勻的、隱性的。

這些問題可以概括為：第一，過去地方政府債務的透明度太低，大量的隱性負債是潛規則強制替代明規則形成的，過去沒有及時有效的數據來揭示這些問題。第二，雖然地方債務總量尚沒有超過安全線，但局部風險不可忽視。一旦某些事情觸發，形成局部不良局面時，可用的機制只能是“救火”，不論從經濟效益還是社會效益，其代價是相當高的。所以，當前地方政府債務審計結果，促使我們針對透明度不高和救火機制的問題，討論地方債問題全景圖、結構圖，并有效加強協調防范風險。

重視債務形成的體制性因素

地方債問題的體制性因素，與中國財稅制度方面不完善有關。當前中國財稅制度中，省以下地方政府的分稅制遲遲未能成形。

1994年的分稅制改革，以相當大的決心和力度搭建起與市場經濟相配套的分稅分級財政體制框架。但分稅制改革漸進路徑帶有濃重的過渡色彩。如對省以下的體制，當時寄希望于中國地方各級政府探索出一條地方四級加中央共五級分稅的中國特色道路來。但現在可以說，此路不通。還有人建議，在稅率方面可以依靠增值稅共享，形成一省一地一率。但我認為，這是一個非常危險的思路。回到一地一率，就是回到分成制、包干制，將整個顛覆1994年配套改革的基本制度成果，大家又回到“會哭的孩子有奶吃”、天天“跑部錢進”、苦樂不均的狀態，沒有市場經濟統一市場形成的公正、穩定、規范的局面。

從這個意義上說，目前省以下財稅體制的困擾，實際上就是陷于分成制和包干制。真正的分稅制搞不下去，演化成為五花八門、復雜易變、討價還價色彩非常濃厚的分成制和包干制。現在人們抨擊地方政府職能扭曲、行為短期化、土地財政化等，對這些弊病，打板子應該打在哪兒？打在分稅制上，板子就打錯了地方。因為省以下并沒有進入分稅制狀態，它出毛病，恰恰是出在我們過去就知道會弊病叢生的分成制、包干制上。

深化財稅體制改革勢在必行

搞市場經濟，除了分稅制為基礎的分級財政體制，我們別無選擇。那么今后怎么辦？一個辦法是制度“扁平化”、減少層級。

財政“省直管縣”改革，財政部已有明確要求，明年除了民族地區之外，省直管縣要全國覆蓋。比如現在廣東已經在順德先行先試行政省直管縣，湖南的動作也很大。這樣一來，省下面的市和縣，在財政上可能先形成實體層級，行政也會隨后跟上，最終達到減少層級的效果。對于鄉鎮而言，自取消農業稅以后，大多數地區實際上早已經通過鄉財縣管和綜合改革，不再考慮財政設置實體層級，也沒有任何條件設置實體層級。

這樣一來，新的思路可以勾畫出來：扁平化在先，跟著就是按照中央、省、市縣三個層級分稅，三級配置稅基。省、市縣兩個平臺上放什么稅？這是關鍵，但現在已看得出端倪。西部已經啟動了資源稅改革，這些工商業不發達、但資源豐富的地區，通過資源稅改革可以形成自己的地方稅財源支柱；其他較發達地區，通過現在上海、重慶開始所謂“房產稅”、實際上為不動產稅的改革，有可能打造另外一個長久的、跟市場經濟運行機制內洽的、有支撐力的大宗穩定收入來源，形成另一個地方財源支柱。地方稅體系的主打稅種可由此清晰化。

如果沒有清晰的分稅制制度框架，轉移支付怎么做都是擺不平擺不好的。分稅制制度框架搭好了，轉移支付就可以進一步按照體制邏輯加以優化。

我國中央政府層級的收入，現在大概穩定在財政收入的52%左右，其中用于中央本級支出的，只有20%左右，32%左右用于支持中西部發展，這總體上是符合中央政府職責和全局利益的。這方面今后要處理好的問題，就是一般轉移支付應該進一步擴大份額，同時適當壓縮專項轉移支付。專項轉移支付應有所控制、合理歸并，還要及時下達，使地方得以與其它預算內容協調。另外，不允許各個部門要求地方按照一定比例進行專項資金配套，那會逼著欠發達地區弄虛作假。

從現在的地方政府債務審計結果看，今后需要推動地方陽光融資制度形成。審計部門提出的建議已經包含了這方面的內容，包括考慮地方公債制度建設以及修改相關法規。以后還可以考慮地方根據項目情況發行與之對應的市政債，這樣使地方政府舉債有透明度、有公眾監督，也有其他監督機制綜合作用。這也是分稅制下分級財政不能不解決的一個重大問題。基本原則應該是一級政權，具備一級事權、一級財權、一級稅基、一級預算，以及相呼應的一級產權和一級舉債權。所謂產權就是根據十六大的表述，國有資產要由中央、地方分級行使出資人職責，產權要具體量化到具體層級上。省和市縣應該是各有一級國有資產管理機構。與此相關的，以后地方層級的資產收益，也應該按照原則，涵蓋在預算體系中。預算體系中，應該包括經常性收支預算、國有資本經營預算以及基金預算。我認為，還應該構建社會保障預算，包括地方債務預算或者叫政府投融資預算等也應是這個預算體系內的組成部分，在這方面可進一步進行探索。

建立債務風險評估合作框架

還有一項后續工作，應該對地方債務在不同項目上的風險度，作出必要的判斷。當然這項工作不僅由審計部門承擔，相關部門可形成一個合作框架。由審計部門提供清晰的全盤數據和結構數據，然后可由工作部門去組織項目風險評估，追蹤一些較高風險的項目。

在這次審計結果的基礎上，有關部門可以進一步形成一個分工合作方案，將相關項目風險度具體化和細化，先要盯住風險度最高和較高的那些項目。

另外，在管理創新方面，預算概念之下債務管理在技術上會有很多問題值得討論。比如對于地方投融資預算或地方債務預算，是不是可以結合這一次審計，引導鼓勵各地在一定規范之下，探索形成具體的預算形式和管理方式，這都值得進一步思考。

來源：中國證券報