作為改革先行者的深圳，再次走在全國改革的前列，繼去年國務院批復原則同意《前海深港現代服務業合作區總體發展規劃》后，近日，被稱為前海“基本法”的《前海合作區條例》開始施行。被譽為“特區中的特區”的前海合作區開始加速開發。

在此之際，本報記者前往深圳對前海進行了深入采訪，就前海土地開發利用模式走訪了當地多位業內人士，并就前海具有投資價值的房地產開發區域進行了實地調查。

十年前，這里還是一片海水灘涂；十年后，中國的“曼哈頓”將從這里崛起。深圳，前海，在又一個火熱夏天即將到來的時候，這塊土地被賦予了更多希望。

根據規定，前海管理局這個不以盈利為目的的法定機構，卻同時又有GDP考核指標。既要擺脫土地財政，又不能大舉收稅，與此同時，卻要在這塊處女地上，到2015年實現500億的GDP產值。深圳前海的制度創新正考驗著決策者的智慧。

前海能否解決土地財政頑疾？

與全國各地很多新區不同，前海未來的開發并不是很多人想象中的房地產開發。剛剛通過的《深圳經濟特區前海深港現代服務業合作區條例》（以下簡稱《條例》）透露出很明確的信號，未來合作區內土地的轉讓將被嚴格控制，草案中曾被允許的“土地轉讓”最終被刪除。而在《條例》草案中“本條例實施之日前前海合作區未出讓的土地由市政府以劃撥或協議方式出讓給前海管理局，由前海管理局統一開發、建設、運營和管理”也被刪除。表決稿第十九條明確規定，只能“采用獨資、合資、合作、特定項目租賃等多種形式進行”。

此外，前海合作區內土地利用的原則也被寫進了這部前海的“基本法”。《條例》第二十一條規定，前海合作區的土地利用應當符合前海合作區總體規劃和產業發展的需要，以集約高效、滿足長遠發展為原則。《條例》實施之前已經出讓的土地，由前海管理局予以規范。

“如此修改，并不是對前海管理局權力的收放問題，而是體現了政府希望在前海的持續開發中，掌握對土地開發的控制權和參與權。”深圳政府智庫機構——深圳綜合開發研究院常務副院長郭萬達告訴記者。

土地財政一直被視為近年來房價暴漲、屢調屢漲的根源問題。土地財政最大的好處就是“快”，地方政府靠賣地迅速獲得財政收入，用于城市建設。但隨之而來的問題是，土地一旦出讓，在此后的50年或70年內，政府對土地、對市場幾乎喪失了主導權。也有一些企業拿地的時候信誓旦旦，但隨后卻囤地不開發或等土地升值后轉賣賺取“快錢”。土地無法有規劃地持續開發，產業沒有得到有效升級，政府是一次性拿到了錢，但卻給區域的后期發展帶來了問題，政府也失去了調控的余地。

前海這個國家級的“創新平臺”，面臨的第一個課題就是土地開發模式創新。“前海現在就在研究更好的模式。”郭萬達向記者透露，“可以肯定的是，前海將改變"政府賣地、開發商賣樓"的傳統開發模式。而這一全新模式的探索和嘗試，很有可能對全國尤其是土地少價值高的核心區域的用地開發模式，起到試點的作用。”

然而，政府不賣地，前海開發3年內要投入的400億元巨額啟動資金從何而來？這是新模式給政府帶來的新問題。郭萬達向記者透露，目前深圳有關部門也正在進行前海開發投入產出比的測算。“前海模式，不僅包括開發模式，還包括融資模式，兩者是緊密相關的。以往政府就是太依賴土地財政，而忽略了其他融資渠道的嘗試。”郭萬達表示。

據悉，在條例最后一稿的審議中，已有深圳市人大常委會委員提出，要創設一些新的制度，如土地增值收益分配、創設土地基金、發行地方政府債券等，深圳將就這些方面向中央有關部門積極爭取。

“前海開發的資金籌措將會是多渠道的，包括深圳市政府的財政撥款、土地租金的收入、銀行貸款，以及其他創新渠道。前海本來就是要建設成為國家金融創新試驗示范窗口，融資模式的創新是題中應有之義。”郭萬達表示。

此外，據了解，前海管理局可能即將與國家開發銀行簽訂一筆專項貸款，專門用于前海的開發投資。

開發商如何參與前海開發？

政府不賣地，而是采用合作、租賃等形式進行前海開發，在這樣的開發模式下，開發商又將扮演什么樣的角色？

“前海區域內15平方公里的土地，大部分已被招商、中集等國有企業占得先機，其余土地如果不出讓，那么前海開發可能只是少數開發商的"游戲"。”一家深圳本地大型房地產企業內部人士向記者坦言。

根據記者的現場調查，在前海15平方公里規劃面積中，有約3.5平方公里是歸屬于招商局集團物流園，中集集團占有0.55平方公里研發中心及西部物流基地，而在招商局集團收購了南油集團后，南油在前海及月亮灣片區的大量土地儲備也劃歸到招商局旗下。招商局集團是前海片區名副其實的“大地主”，另外還有中國石化等其他企業的一些零散地塊用作油庫、倉儲、物流設施，目前土地權屬并不明晰，未來也有可能被政府土地收儲中心回購。也就是說，未來前海可供出讓的土地量很有限，更何況，根據前海《條例》規定，土地轉讓并不會成為前海開發的主要模式。記者在采訪中發現，大多數開發商對于前海開發的熱情并不像想象中那么高。萬科深圳分公司的相關人士向記者透露，萬科現在在前海片區內沒有土地儲備，去年曾有意從冠城大通手中收購一幅地塊，但后來未能成功。該人士告訴記者，如果不能購得土地使用權，開發商比較能接受的方式可能就是以股權合作的方式參與。“以往股權合作中，萬科都是主導方。但如果是前海的合作開發，合作的對象可能是政府，也可能是擁有土地的大型國企，合作開發中萬科是否還擁有主導權？權利和義務如何分配？可能都存在問題。”該人士表示。“如何吸引開發商參與前海開發，分享開發的后期收益，這是政府還在研究的問題。”郭萬達表示，在前海開發建設中，不會采取“政府賣地、開發商賣樓”的傳統模式。2010年底，包括匯豐、渣打、恒生、香港生產力促進局等二十家香港企業和社會機構與前海管理局進行合作意向簽約，希望成為首批在前海設立分支機構的企業。而前海的定位是以總部經濟作為核心產業之一，這使得未來政府和企業合作開發，或請開發商代建等開發模式，都有嘗試的可能性。

當然，前海15平方公里的土地，也并不僅限于一種開發模式。片區內將配有少量住宅、服務式公寓等物業類型，可能經相關部門審批，仍會以出讓方式由房地產企業進行開發。

目前，前海片區內還是一片填海而成的平整地塊，很快將要進行一級開發、基礎設施建設。據悉，今年4月間，深圳市政府曾組織深圳部分大型國有企業考察前海片區，并表示希望在前海開發建設中發揮國企的積極作用。從基礎設施開發和土地一級開發的業務機會看，深天健等地方國企開發商可能最早參與到前海區域的開發建設中來。

來源：上海證券報