核心提示：俞正聲承載著中央希望他帶領上海轉型的使命，“并且上海發展不僅要為自己，還要為長三角，為長江流域，為全國考慮。”這就決定了俞正聲不能凡事從上海本身利益考慮。

今年3月，全球最大的飛機發動機租賃公司即將入駐上海綜合保稅區；國內首個非銀行系的直升機SPV項目及若干單船租賃項目也將陸續落戶。至此，國際通行的融資租賃業務常規模式將齊備于上海。

單船單機SPV（Special Purpose Venture）的試點成功，意味著規范的金融租賃業在國內正式起步。這種“產融結合”的新模式，不僅能夠帶來一系列高端產業的集聚，也將吸引全球金融界的頂尖人才。將之作為綜合配套改革的十大功能性先行先試項目之一，是浦東新區埋伏了諸多“后手”的精心設計。

自2005年6月獲批成為首個國家級綜合配套改革試驗區，經過剛開始的短暫興奮后，綜改如何改，一度困擾著改革者們。

“浦東綜改的方向，已經很清晰了，就是聚焦兩個中心。一切突破、努力的方向，都圍繞兩個中心來進行。”記者在浦東采訪，聽到最多的就是這樣的說法。

現在經過6年的摸索，浦東可以說，終于找到了方法論。就是上接天——中央對上海提出的“三個著力”（著力轉變政府職能，著力轉變經濟運行方式，著力改變二元經濟與社會結構”)，下接地——要做“兩個中心”（國際金融中心，國際航運中心），結合中央的要求和上海浦東的實際，提出浦東自己的方法論。

這個方法論，就是被浦東新區區委書記徐麟概括的三個導向——“需求導向、問題導向、項目導向”。

據浦東方面人士介紹，在上海市委書記俞正聲的一次浦東調研會上，浦東新區區委書記徐麟第一次提出“三個導向”的說法。俞正聲回去后，覺得非常不錯，號召上海市要加大宣傳并推廣到全市。

綜改原動力：中央地方一拍即合

浦東新區的綜合配套改革，相當長的時間內突出于轉變行政管理體制，提高政府效能。

浦東新區發改委副主任吳偉平介紹，早在2003年，新區政府就委托體改研究院進行調研并遞交了有關報告。當時浦東的人均GDP還不到4000美元，但資源與環境的壓力，已經把浦東逼到一個相當艱難的處境。整個長三角都有一種增長焦慮，處在區域龍頭地位的上海、浦東，更是首當其沖：出路在哪里？

“浦東為什么搞綜改？國際首個綜改區為什么落戶在浦東？是國家戰略和浦東發展需要相結合的產物。”吳偉平說。吳偉平歸結為，中央和上海，當時在綜改問題上找到了結合點。

追索既往，吳偉平向記者分析，當時經濟社會發展的諸多因素，都促使國家必須在綜合改革上找到突破點。

環視國內，人均GDP尚不足1100美元，卻也面臨增長的速度和質量膠著，學界甚至有“拉美化陷阱”之警告。另一方面，SARS暴露出公共衛生應急體系的重大缺陷，經濟下滑促使失業人數激增——當時上海的登記失業率一度達到8%。同一年，首批大學擴招生涌向就業市場，社保體系卻很不健全，新型農村合作保險遲至當年下半年才開始在8個省市試點，希望政府更多擔負起公共責任的呼聲日高。

另一個大的經濟背景，是世貿5年過渡期，2005、2006年過渡期就要到了，“保護期臨近”，狼來了怎么辦。“我那時在上海市政府工作，忙著清理政府規章文件，有時干到深夜。”吳偉平說。

當時中央戰略需求也在尋覓找點。

而浦東，2003年GDP4000億美元不到，資源環境壓力下，搞第二產業顯然不行，往哪轉，出路在哪，浦東也在想。

浦東必須找出路，出路在哪，必須從制度上突破。而還有當時中央對浦東定位，長三角龍頭，長江流域的龍頭。

“所以說浦東綜改申報成功，是歷史必然，上接天，下接地。”吳偉平說。“也許當時的人是朦朧跟著感覺走，但走對了。”經過短時的興奮后，浦東綜改從哪里下手？

彼時把改革的重點放在政府自身似乎順理成章。浦東新區首先進行了機構改革，行政審批事項從400多項減少到263項，行政效能逐步提高——浦東新區有個紀錄，在工商、稅務、質監部門聯動之下，辦“一證兩照”最快當天即可完成。

公務員數量也相應減少。浦東新區每萬人行政編制數僅為4.8人，而上海全市均值將近8人。

國際形勢似乎也肯定了浦東的改革方向。浦東獲批進行綜改試驗之后不久，中國加入WTO之后的五年過渡期行將結束，各項保護政策都必須終結。開放對改革形成倒逼，要建立完善的市場體系，政府必須轉型。

浦東新區提出的口號是“小政府，大社會”，一方面大力培育社會中介組織，一方面建立政府購買服務機制。浦東民政局的不完全統計顯示，2008年全區購買社會組織服務的財政經費是1億多元，2009年就激增到4億多元。

從“言必稱綜改”到綜改方法論

如何走出一條綜改道路，浦東開始了艱難的摸索。

“那時候言必稱綜改，但具體要做些什么卻不清楚。”浦東新區的一位官員說。浦東綜改，一度給外界的感覺是“碎片化”，“什么都往里裝”。

浦東官員坦率地承認，當時壓力確實很大。浦東新區領導曾經有一次甚至批評大家：你們當初拿下了綜改這張牌照，怎么現在卻不知道做什么了。另一方面，許多制度的設計和改革權限不在浦東，甚至不在上海市的層面，浦東確實感到無路可走。

這樣的例子很多。比如，中國在船籍登記政策方面的盲點，使得中國超過一半的遠洋船隊在境外登記注冊，國內這方面的安全管理乃至稅收只能落空。上海申請“第二船籍港”路途漫漫，國際航運中心如何建立新的增長方式？

又比如，央行二總部雖然落戶上海，但政策中心仍然在北京。早有專家表示，如果人民幣資本項目下的自由兌換不能實現，上海就難以建成國際金融中心。

隨著時間的流逝，浦東新區也不再是惟一的綜合配套改革“領頭羊”。截至2010年12月底，先后另有8個國家級綜合配套改革試驗區獲批，再輔以國家振興東北老工業基地、加快西部開發、促進中部崛起等區域政策，重慶和成都的城鄉統籌、武漢城市圈建設資源節約型和環境友好型社會、沈陽經濟區國家新型工業化、山西省資源型經濟轉型等綜合配套改革都做得風生水起。

浦東的本質還是在于“兩個中心”建設。當所有的思考都向這里聚焦時，浦東似乎豁然開朗：中央曾對上海提出“三個著力”的要求（“著力轉變政府職能，著力轉變經濟運行方式，著力改變二元經濟與社會結構”）這應該統一于浦東創建“國際經濟中心”和“國際航運中心”的實踐之中。

“這應該就是浦東的方法論。”新區發改委的一位官員說，也許開始時還有些跟著感覺走，但路子走通了，就證明它是對的。

綜改后勁

2010年，浦東新區綜改配套的33項重點改革任務都按計劃落實。另據悉，“爭取國家自主創新示范區”一項，雖未正式獲得批文，但已經國務院領導圈閱同意。

十大功能性項目上，除了單船單機SPV，股指期貨、全國銀行間信貸轉讓平臺、上海股權托管交易中心、消費金融公司、期貨保稅交割、浦東機場綜合保稅區、國際貿易結算中心、水水中轉集拼、空運貨物服務中心等也相繼實現了突破。

南匯區并入浦東后，城鄉統籌進一步展開，教育、衛生管理體制開始二元并軌，并開展了農村集體經濟組織產權制度改革。

但是浦東綜改新一輪的行動，也面臨著更大的挑戰。在全國范圍內，已形成綜合配套改革試驗區、專項改革試點區以及省市級改革試驗區在內的多層次、多領域改革布局。隨著國內區域經濟板塊的日益成熟，區域競爭日益從原來依靠資源、政策逐步轉為依靠制度創新的競爭。

“當初批下來綜改試點時，國家就說好，不給錢，不給政策，鼓勵先行先試”，浦東新區發改委負責落實綜改的主要官員表示，浦東必須緊緊圍繞“全國能借鑒、上海能推廣、浦東能突破”的要求，推進更深層次的改革創新。

2011年春節之后，浦東新區發改委就提出了今年綜合配套改革的工作安排，提出結合上海“十二五”經濟轉型的要求以及浦東“二次創業”的需要，實現以改革促轉型，以改革促發展。

具體而言，就是通過深化行政管理體制改革，促進政府轉型；通過探索與國際通行做法銜接的經濟運行規則，促進經濟轉型；通過不斷理順政府社會關系、加快社會領域改革，促進社會轉型。

據介紹，陸家嘴金融城和綜合保稅區仍將是浦東綜合配套改革的兩大主要載體，加快發展直接體現“兩個中心”的離岸服務貿易和高端航運服務。作為支持，政府管理將在完善區域管理體制方面實現新突破，提升政府公共服務功能。

“國企和投融資體制改革也還會有新動作。”浦東新區發改委的人士說。

來源：21世紀經濟報道