[如果由政府界定何者為落后產能，哪些企業屬于落后產能，反而無法真正淘汰掉落后和過剩的產能，風頭一過又會死灰復燃]

即便有中央政府的三令五申，淘汰過剩產能的工作依然進展緩慢，且效果不彰。

今年以來，在經濟下滑的大背景下，各地的工業本身就不景氣，一些早期被定位為戰略性新興產業的行業也在飽受產能過剩的折磨，尤其是傳統的鋼鐵(行情專區)、電解鋁、船舶等行業苦不堪言。

至于一些前期由地方政府投資沖動促成產能過剩的行業，政府則通過各種政策試圖推動內需。典型的是光伏、風電等新能源產業，國家不斷出臺政策以化解行業頑疾，引導其走健康發展之路。

“產業轉型升級是漸進的過程，不可能短期內完成。加上各地對經濟發展的訴求不同，地方政府也是過剩產能的庇護所。”國務院發展研究中心產業經濟研究部部長馮飛對《第一財經日報》說。

周期性淘汰政策效果不彰

今年10月，國務院制定了《關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》(下稱《指導意見》)，提出要化解鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等行業產能嚴重過剩矛盾。

相比2003年第一波調控時僅三個行業被點名的情況，此次點名了五個行業，說明此前淘汰過剩產能的效果并不理想。

一名西部省份官員對《第一財經日報》稱，中央化解過剩產能的政策周期性出爐，產能過剩卻有愈演愈烈之勢。這既有政策不到位的原因，也有地方政府利益的影響。他舉例說，西部省份發展滯后，需要引進大的工業項目發展經濟、解決就業，所以相關的規定執行得并不嚴格。

工信部產業政策司副司長苗長興則認為，化解產能過剩僅靠淘汰遠遠不夠，還要把牌打在調結構上。要更加注重運用發展的辦法化解過剩產能，既要防止無序擴張，又要考慮地方發展經濟、產業升級的需要，在區域內實現整個布局調整和升級，建立產能等量或減量置換制度，調動地方積極性。

地方政府是過剩推手

事實上，過剩產能的產生在很大程度上正是地方政府的“功勞”。

對此，中國可再生能源學會副理事長孟憲淦深有體會，光伏行業去年也被列入過剩產能，而在孟憲淦看來，光伏行業短期內過剩與地方政府的支持分不開。

據他稱，光伏企業作為新興產業落地后，短期內成為各地招商引資的對象，地方政府給土地、給政策支持、給電價優惠，光伏園區遍地開花。煤炭資源豐富的山西和內蒙古等地，在煤價高漲的年份還給光伏企業配套煤礦。

這造成短期內光伏產能遍地開花，光伏電池產量超過全球需求。國外對光伏補貼政策削減后，企業境遇一落千丈，企業紛紛停產，高峰時國內80%的硅廠停產。

但是政府肩負了發展經濟的重任，在更多場合下還是會推動產業發展，罔顧可能過剩的前景。上述西部地區政府官員就認為，當地還在引進鋼鐵、水泥等已列入過剩產能的企業，因為當地在能源價格、環境約束等方面還有空間，當然也能轉移東部產能。

他還說，如果由政府界定何者為落后產能，哪些企業屬于落后產能，反而無法真正淘汰掉落后和過剩的產能，風頭一過又會死灰復燃。

倚重市場調節

在這種利益格局下，本屆政府力推的審批權下放反而有可能造成產能失控。地方各部門對當地的項目監管能力和誠意也令人憂慮。

孟憲淦認為，最有效的調節還是市場調節。以光伏產業為例，在國外低價硅片的沖擊下，國內硅片企業落荒而逃，小的電池廠家也被逼停。達不到環保技術標準、經濟性差的小廠正好被“掃地出門”，實現了淘汰落后產能、轉型升級。

有鑒于此，國務院此番出臺9條淘汰落后產能政策，提出對產能嚴重過剩行業實施有針對性的信貸指導政策，加強和改進信貸管理。

銀監會主席尚福林稱，化解過剩產能是推進產業升級的重要機制。這次化解過剩產能與以往最大的不同，就是要充分運用市場機制解決問題。

但據本報記者了解，銀行為了規避風險，傾向于貸款給國企、央企，而缺少資金的中小企業，一般得不到銀行貸款支持。

滬東造船廠一位管理層人士對本報說，作為政策指引行業發展是需要的，但在實際運行中，如果由政府鑒定哪些屬于過剩產能，哪些處于淘汰之列，很難執行。金融機構天生“嫌貧愛富”，國企風險低，相當于有政府擔保，有些中小企業即便屬于非落后產能，但風險也大，銀行放貸的可能性小。

環境監管也是重要一環。但是在地方發展經濟的潮流中，環境部門的約束力有限，環境部門又隸屬于地方部門，很難在監管方面發揮實質性作用。

淡化GDP考核

中國銀行首席經濟學家曹遠征認為，中國總體上就是“審批經濟”，地方政府發展經濟的壓力很大，經濟發展是考核地方官員的主要標準，地方政府沒有動力淘汰落后產能。

11月4日，國家發改委、工信部等召開落實國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾指導意見電視電話會議。

指導意見提出，將遏制重復建設、化解產能嚴重過剩矛盾工作列入地方政府政績考核指標體系，并要求及時公開化解產能嚴重過剩進展情況。

一名跟蹤研究產能過剩的專家評價說，這將對產能過剩的行政動力釜底抽薪，打消地方政府的疑慮。

但效果如何，地方政府的GDP考核是否會真正淡化，仍待觀察。

有研究員分析說，產能過剩由兩個原因造成，一個是市場非常推動的，第二是非市場因素促成。后者，即非市場化的行政干預在中國普遍存在。一些地方采取稅收減免、土地優惠、財政補貼、降低能源資源價格甚至不惜放寬環境、社保標準等招商引資。

一些地方為了招商引資，土地不僅是零地價，甚至倒貼；不僅爭外資，還要爭內資；不僅沿海爭，中西部偏遠地區也爭。“各地區都想抱金娃娃�！币环菡�府文件如是說。

一些地方政府往往直接促成了產能過剩，還在調整中庇護過剩產能，使得市場的淘汰機制無法發揮作用。

上述地方官員對記者稱，以前沒辦法，地方要發展經濟，發展是上面考核的標準，經濟發展了才能升官。

地方上項目與政績，即“帽子”有關，也與財政收入，即“錢袋子”有關，是干部任用體制和財稅體制改革不到位帶來的結果。

一位區縣領導在接受新華社采訪時坦言，如果GDP“比賽排名”下降，上面壓力很大，自己臉上掛不住，以至于一些項目化整為零、未批先建。

經濟學家張曙光認為，我國的產能過剩是政府行為和政府競爭的結果，以GDP為導向的政績考核機制和不合理的財政分權體制使得地方政府成為產能過剩的主要推手。

表面上看是產能過剩，背后是地方政府間的競爭。王建勛對記者說，涉及到約束地方政府、化解產能過剩不可能短期完成，要政府系統地改革，并通過配套的政策細則落實。

退出機制缺乏

化解產能過剩是新一屆黨政領導希望著力解決的問題之一。習近平總書記多次強調對需求下滑、產能過剩等問題和挑戰要保持清醒認識。李克強總理也多次強調，要堅決遏制產能嚴重過剩行業盲目擴張。

《指導意見》提出“消化一批、轉移一批、整合一批、淘汰一批”的途徑，核心任務是“管住控制增量、調整優化存量、建立長效機制”。

轉移和整合都涉及到落后產能的企業退出問題，轉移主要是國內地區之間，一些產能從東部轉移到中西部地區，另外也提倡國內企業積極走出去，到國外投資建廠。

目前公布的5個產能嚴重過剩的行業中，均有國企涉及。國企的考核標準非常復雜，但在重組并購方面受到主管部門的嚴格限制，國企無法從主業中退出，尋找更為有利可圖的行業投資。

如上所述，國企在貸款方面具有先天優勢，這就造成國企的規模不斷擴大，即便預期到產能過剩的前景，也會一味投資擴大規模，直至過剩無法回頭，也由國家來承擔損失。典型的例子是中國遠洋，風光時風頭無兩，不斷通過投資擴大規模，行業不景氣，則連年虧損。

煤炭工業協會一位人員對記者說，除了這些措施，國有資產退出的通道也非常重要，涉及到國企的考核體系、國企領導的意圖，很多過剩產能的主體是國企，它們獲取貸款容易，有不斷做大規模的動力，但缺乏資產變賣退出的渠道，也是化解產能過剩的主要阻力，國企和政府在這一點上區別不大。

民營企業和外資相對較好，根據經濟前景評估投資活動，并根據行業發展決定規模和生產計劃。唯獨國企的邏輯，并不嚴格遵循經濟考慮。