面對無地可用及土地財政難以為繼的殘酷現(xiàn)實，深圳再次祭出了“土地改革”這把利器，這次，矛頭指向了產(chǎn)權紛繁復雜、面積近400平方公里的原農(nóng)村集體土地。

事實上，圍繞這400平方公里的土地，深圳市政府與原村民已博弈了二十多年，最終這片土地成了“歷史遺留問題”。這次，深圳聯(lián)合國土資源部與廣東省政府啟動的土地管理制度改革綜合試點，把這片土地的確權、盤活作為一大重點，并提出分類確權、房地分離、收益共享等一系列新穎設想，希望能讓這個“歷史遺留問題”徹底得以解決。

近400平方公里土地意義重大

“只有把確權的事理清了，土改才有進行下去的可能。”上月25日，深圳土地管理制度改革綜合試點啟動儀式結束后，深圳市國土規(guī)劃與管理委員會一位官員如是說。原農(nóng)村土地分類確權，直接制約著土地管理制度改革的其他環(huán)節(jié)能否啟動，因此成為深圳當前最迫切需要解決的問題。

但這個最迫切需要解決的問題，事實上已困擾深圳市政府二十多年。其最早可追溯到1987年。當時，由于建特區(qū)需要資金，深圳在全國率先試行了土地使用制度改革，變土地的無償使用為有償使用。這次改革使土地突然從資源變成了資產(chǎn)，政府從原村民手里用幾千元征來的一畝地，通過招拍掛轉手一賣便是幾十萬、上百萬，原村民開始認識到土地是“無價之寶”，占地建房現(xiàn)象開始出現(xiàn)。

之后深圳進行了兩次城市化土地統(tǒng)征（轉），將全市域土地全部國有化，但是，所謂的城市化只是“翻了塊牌子”，伴隨著一波又一波的占地建房熱潮，原本應收歸國有的農(nóng)村集體土地，實際上大部分仍被原農(nóng)村集體及原村民占用著。

2010年深圳市相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全市土地總面積1991.71平方公里，其中農(nóng)用地916.17平方公里，建設用地917.77平方公里，未利用地157.77平方公里。這其中，原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織共占用約390平方公里建設土地，占全市建設用地42%，而其中僅有四分之一（95平方公里）為合法用地。

這近400平方公里的土地上蓋起了各種建筑物，被深圳官方稱為“歷史遺留違法建筑”，俗稱“小產(chǎn)權房”。據(jù)統(tǒng)計，截至2011年底，深圳小產(chǎn)權房違法建筑達到37.94萬棟，建筑面積達4.05億平方米，是深圳市總建筑面積的49.27%。

對于這個未來十年僅能提供約42平方公里新增建設用地的城市來說，這400平方公里的土地意義重大。將這部分存量土地盤活并高效利用，是深圳未來發(fā)展的關鍵。而盤活的關鍵又在于確權。

確權問題涉及四類用地

根據(jù)深圳市之前的規(guī)定，符合“一戶一棟”政策的原村民，可以建一棟占地不超過100平方米、建筑面積不超過480平方米的自住住宅，每人還擁有100平方米的工商用地指標，此外，每戶還有200平方米的公共設施用地。但實際上，深圳原村民所占用的土地及擁有的房產(chǎn)遠不止于此。

“很多原村民建的房子不止一棟，而且建筑面積也遠遠超出了480平方米；另外，還有一些不符合‘一戶一棟’的外來人員也建了房子。”深圳市英聯(lián)房地產(chǎn)估價顧問有限公司董事長宋星慧告訴記者。

據(jù)了解，經(jīng)過1992年和2004年兩次城市化土地統(tǒng)征（轉），深圳名義上實現(xiàn)了全市域土地的全部國有化，但在土地征（轉）過程中遺留了很多問題。部分土地已經(jīng)實施征地補償，但政府尚未全部納入儲備和管理；部分政府已征土地并沒有完善征地補償手續(xù)；部分政府應返還或用于安置農(nóng)民的土地尚未安排；仍有一定數(shù)量的土地沒有按照國有建設用地規(guī)范化管理，停留在用地待批狀態(tài)。

這直接導致了深圳的“小產(chǎn)權房亂象”：原村民除了在自家的宅基地上建房子，同時也在尚未納入管理或未完成征地補償?shù)耐恋厣辖ㄆ鹆朔孔印�廠房，而且每當有“風吹草動”，搶建風潮便隨之而起，愈演愈烈，屢禁不止。

這也使得確權問題變得相當復雜。“要分類確權，首先要將原村民所占的土地和在土地上建的房子分類。”宋星慧認為。

宋星慧指出，深圳所謂的“歷史遺留違法建筑”主要涉及四類用地，其中包括兩類合法的，即在“工商用地100平方米／人、居住用地100平方米／戶、公共設施用地200平方米／戶”指標范圍內(nèi)，在原農(nóng)村集體土地或劃“紅線”的安置區(qū)內(nèi)的國有土地上蓋的房子；另兩類是超出指標蓋的房子，如在原農(nóng)村集體土地上一戶建了幾棟、建筑面積超過480平方米的；以及非法占用國有土地建房子的。

部分“小產(chǎn)權房”有望確權

宋星慧預計，原村民在兩類合法用地上建的“小產(chǎn)權房”，有望在履行一定手續(xù)后獲發(fā)房產(chǎn)證，但可能是“有限制產(chǎn)權”，過了一定年限（可能是10年）才能上市交易。

事實上，2009年深圳發(fā)布的《深圳市人民代表大會常務委員會關于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》（下稱‘處理決定’）中，已經(jīng)對如何處置“小產(chǎn)權房”做了規(guī)定。

根據(jù)“處理決定”，原村民在100平方米宅基地上建的建筑面積為480平方米的房子，以及利用100平方米工商用地建的房子，有望在補交部分地價后，獲發(fā)房地產(chǎn)證。除此之外，則可能被拆除或沒收。“處理決定”指出，對于非法占用已完成征、轉地補償手續(xù)的國有土地，嚴重影響城市規(guī)劃，又存在嚴重安全隱患的，予以拆除；不違反城市規(guī)劃，或者違反城市規(guī)劃但可以采取改正措施加以利用的，予以沒收。因為處置“小產(chǎn)權房”需要一個過程，“處理決定”還安排了過渡期，規(guī)定在還沒進行處理之前，給原村民臨時使用，但要求消防、安全過關。

“處理決定”出臺了后，深圳國土委起草了一個實施細則，但是一直沒有實施，所以現(xiàn)在實際上是要落實這個決定。“《深圳市土地管理制度改革總體方案》近期實施方案（2012－2015）”（以下稱“近期實施方案”）中明確提到，今年深圳將出臺“處理決定”的配套實施方案。

宋星慧預計，“‘小產(chǎn)權房’確權，并不代表所有的房子都可以確權，只是政府文件規(guī)定的可以，不能確權的采取其他方式解決。”她指出，“原則上不太可能一下子大面積全部確權。”

“房地分離”新嘗試

無論是確權、拆遷還是沒收，“小產(chǎn)權房”的收編盤活都繞不開補償問題。在這次的改革方案中，深圳提出了兩個非常新穎的概念：房地分離、收益共享。

根據(jù)“近期實施”方案，今年開始，深圳將在坪山新區(qū)展開綜合試點，重點探索原農(nóng)村土地改造確權路徑；同時，以寶安區(qū)沙井街道共和社區(qū)、龍崗區(qū)平湖街道山廈社區(qū)為試點，根據(jù)“處理決定”及其配套實施文件，開展原農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑處理工作。

深圳的改革思路是，在房地合一登記體系內(nèi)探索房地權利分離條件下的管理制度，并積極構建用地、安置房、經(jīng)濟補償、土地權益書、作價入股等相結合的安置與補償模式。

“房地分離是深圳土地改革突破性最大的地方”，宋星慧認為，“這就意味著，政府只給原村民的合法土地及合法建筑部分予以確權，補償或發(fā)放土地權益書也將實行房地分離，超出合法用地部分只能得到建筑部分成本的補償，這樣就能避免出現(xiàn)占地越多越得益的情況，搶建的情況自然就會得到抑制。”

分析人士指出，“歷史遺留問題”解決起來會非常難，所以深圳在近期實施方案中特別強調“完善土地收益分配調節(jié)機制”，探索政府與土地權利人共享土地增值收益機制。