五部委地方債聯席會議運作曝光銀監會擬設地方舉債規模上限

中國部分城市債務高達千億元不能上屆債務下屆還

全國債務審計已進入收官階段重點聚焦地方政府

“耿彥波”式煩惱可能會越來越多。雖然在現有財政紀律下，這位前山西大同市長和他的各級同僚，都要在政府投資中實行集體決策，但在政府性債務背景下，“挖城市長”的輿論效應仍愈發顯著。與20年前民眾關心基礎設施供應帶來的便利不同，現在，持有負債意識的居民越來越多。

今年下半年以來，湖南、安徽、廈門等地陸續出臺債務管理辦法，將政府債務的舉借、使用、償還納入黨政領導人經濟責任審計范圍。湖南省明確提出，對政府過度負債的行為，要追究相關地方政府和當事人的責任。

隨著干部流動常態化，一屆地方政府任期內有可能經歷多位主政者。本報記者采訪顯示，幾乎沒有地方能就這些官員的舉債行為進行詳盡的評估。于是，正常的城鎮開發與“換屆經濟學”交織在一起，主政者的壓力更需要用準確的債務信息予以化解。《人民日報》近日甚至刊文指出，欠債越多的地方，官員提拔得越快。多地出臺措施，欲強化對黨政領導人的舉債約束，被寄予厚望。

橫亙在這一改革路上的難題是：兩年前，中辦和國辦出臺過類似規定，但是收效甚微；經責債務審計的操作細則并未出臺。從公開信息來看，目前尚無地方政府因過度負債而被處罰的先例。

21世紀經濟報道多方調查了解到，經責債務審計若要“還離任者清白，給接任者明白”，既要調整對地方政府黨政領導人的考核方式，更重要的是完善經責債務審計的制度設計。

經責債務審計處于邊緣

經濟責任審計肇始于上世紀80年代對國有企業廠長(經理)的離任審計，后被引入行政單位，是黨管干部的一項措施。

西南財經大學會計學院碩士生導師李江濤指出，現在對黨政領導人的經責審計主要考核經濟情況(如GDP)，就像當初對廠長經理審計時只注重利潤指標一樣，忽視了其他指標，比如債務。

2010年，中辦和國辦聯合頒布《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經責審計規定》，首次將“政府債務的舉借、管理和使用情況”一項納入對地方各級黨政領導經責審計的范圍。但這并未改變經責審計中政府債務審計處于邊緣甚至被忽視的地位。

“雖然兩辦頒布了相關規定，但是和操作中對領導干部離任時的債務審計和規定還是有差距的，而且究竟該怎么開展離任時的債務審計，也沒有明文規范。”西南財經大學會計學院教授、審計署經責審計課題組負責人蔡春對本報記者表示。

“有的時候，債務情況的變化很少甚至不會寫入經濟責任報告。”華南某市審計局人士對本報記者坦言，“因為政府機關報表體制是現收現付制，經責審計主要從財政資金審計入手，延伸至資金的去向、使用各方面，舉債資金并非財政資金，所以審計也就不會把債務作為重點加以披露。”

此外，由于受人力、時間等審計資源因素的制約，加之中國領導干部異地交流異常頻繁，經濟責任往往很難對一個領導干部任職期間內全部時間范圍進行一次性的完整審計。

“經責審計雖然范圍很廣，但是實務審計中審計機關關注更多的是重大經濟決策的程序和效果、政府投資工程的實施等情況。債權債務審計現在也會納入經責審計的內容，但一般不會是審計的重點。”東部某省審計廳人士對本報記者表示。

抽樣審計舉債大戶

近年來，地方債務風險引發空前關注，有學者直斥地方政府只借錢不還錢，坊間亦廣泛流傳著“上屆政府舉債，下屆政府償還”的言論。一些見諸媒體的報道曾披露，部分高債務地區的黨政主要領導人的工作調動甚至引發群體性事件，因而兩屆政府交接之時的離任審計就顯得至關重要。

一些地方開始行動起來。“2011年審計署開展債務專項審計后債務有增無減，又有些違規操作，所以我們將債務審計納入經責審計。”廈門市有關負責人對本報記者表示。

由于缺乏對黨政領導人經責審計的細則，地方審計機關的審計方式迥異。

“由于人手不足，離任審計的時候，我們更多是利用債務專項審計的結果，將其寫入黨政領導的經責審計報告。”前述負責人說。

前述審計廳人士則介紹，作為經責審計內容的債權債務審計，該省根據重要性原則，著重關注地方舉債大戶的風險，是一個抽樣審計。“不可能將每一筆債務都納入黨政領導經責審計的債務審計之中。”他說。

前述審計廳人士介紹，只要政府領導人在法律法規的范圍之內舉債，審計是認可的。如果債務風險過高，審計人員會在報告中提出建議，提醒地方地方政府注意債務規模，但是這一建議并沒有強制性。從目前來看，尚無地方黨政領導人因為債務風險過高而承擔責任的案例。

“實務審計的時候，即使發現黨政領導人任職期間有過度舉債的行為，并不能說明其中存在問題，除非存在違規舉債，比如夸大抵押資產價值、財政資金違規擔保舉債。”前述審計廳人士補充道。

長期以來，對黨政領導干部的經責審計的主要內容一直是財政收支的真實、合法及其效益，這方面的審計有法可依、有規可循，地方政府、人大通過的發展規劃、財政預決算報告就是其中的一個依據，但是黨政領導人的舉債合不合適則缺少標準。

蔡春建議，可以將地方政府的舉債計劃列入政府發展規劃綱要或者政府財政預算，并報同級人大通過。這樣既可以適當控制債務規模，經責審計時也就有了依據。

“在制度完善的情況下，審計會跟進，會發現黨政領導人的舉債是不是有計劃、有依據，這樣的經責審計更有效用。現在的經責審計只能是調查了解黨政領導人的舉債情況，舉債規模合不合適并沒有標準來評價。”蔡春說。

相較而言，湖南的債務管理辦法更進一步。該省提出要限制市縣年度新增債務額度。如是，經責審計時可將其作為合不合適的參照。

審計報告亟待公開

一般認為，其實離任審計原應作為調動官員的依據。但在實踐中，往往是“先調任，后審計”。因此，離任審計對黨政領導履行經濟責任的評價就大打折扣，對黨政領導人的過度舉債行為幾乎不存在約束作用。

今年2月，大同市市長耿彥波調任太原代市長。這次調任甚至引發部分大同市民春節期間上街挽留。據媒體報道，當地一些居民尤其是部分開發商擔心后一任領導能否切實履行前一任主政時的征地、拆遷、安置承諾，也不知道政府到底有多少家底，究竟欠了多少債務。

數據顯示，“造城市長”耿彥波主政大同期間，大同市主要城投公司大同市經濟建設投資有限責任公司的資產負債率由2008年末的81.82%增長至2012年末的85.34%，同期剛性債務余額由25.93億增長至96.62億元。隨著組織部門的一紙調令，耿彥波離開大同，上任太原。

“離任審計的時候，領導干部已經離任，過度舉債都已經成為既定事實。任中審計可能會好一點，如果任中舉債過多，我們在寫審計報告的時候做出風險提示，建議控制一下債務規模。”前述負責人對本報記者稱。

前述兩辦規定指出，根據干部管理監督的需要，可以在領導干部任職期間進行任中經責審計，也可以在領導干部不再擔任所任職務時進行離任經責審計。

近年來，擴大任中審計是經責審計的一個趨勢。山東省審計廳披露，該省在2009年時廳級干部任中審計的比例已經達到三分之一，縣處級領導干部的任中審計超過一半。

但是官方鮮有公開黨政領導負責人的離任審計報告，這也與兩辦規定的內容不符：審計機關實施經責審計，應當進行審計公示。

“對權力的監督和制約最好的方式就是公開經濟責任的審計結果，現在審計結果資料相關部門是有的，但是對官員的經責審計還是沒有公開。”蔡春說。