作為中國(guó)著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，吳敬璉一直關(guān)注著改革事業(yè)，不斷為推進(jìn)改革鼓與呼。中國(guó)改革走到今天這一步，已經(jīng)到了一個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，下一步市場(chǎng)化機(jī)制怎樣推進(jìn)？政府的作用如何發(fā)揮？都是必須回答的問題。中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者就此專訪了國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員、經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉。

合理界定政府與市場(chǎng)的邊界

中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：在中國(guó)的改革歷程中，政府和市場(chǎng)的關(guān)系在不斷演變，大家對(duì)兩者的認(rèn)識(shí)也在不斷變化。在您看來政府與市場(chǎng)的邊界應(yīng)該在哪里？

吳敬璉：政府與市場(chǎng)的關(guān)系，一直是中國(guó)改革面臨的核心問題。黨的十四大確立"社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)"改革目標(biāo)后，1993年的十四屆三中全會(huì)根據(jù)這一目標(biāo)制定了經(jīng)濟(jì)改革的總體規(guī)劃，即《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，然后從1994年起開始了經(jīng)濟(jì)體制的系統(tǒng)改革。再經(jīng)過1997年十五大開啟的"調(diào)整和完善所有制結(jié)構(gòu)"改革，在20世紀(jì)末宣布社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初步建立起來。

不過，這個(gè)初步建立的經(jīng)濟(jì)體制仍然背負(fù)著命令經(jīng)濟(jì)的沉重遺產(chǎn)。這種情況延續(xù)下來，就形成了一種"半市場(chǎng)、半統(tǒng)制"的過渡性體制格局。2003年十六屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》明確指出，現(xiàn)有體制在許多重大方面"還不完善"，"生產(chǎn)力發(fā)展仍面臨諸多體制性障礙"，需要通過進(jìn)一步的改革使之逐步完善。

遺憾的是，有些人不把中國(guó)經(jīng)濟(jì)的茁壯成長(zhǎng)歸因于改革開放，卻把它歸因于"強(qiáng)勢(shì)政府"動(dòng)員和分配資源的超強(qiáng)權(quán)力，于是在"半市場(chǎng)、半統(tǒng)制"的體制中，各級(jí)政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)制不但沒有削弱，相反還不斷增強(qiáng)。這樣就造成了兩個(gè)嚴(yán)重后果：

一是以投資和出口驅(qū)動(dòng)為主要特征的舊的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式難以轉(zhuǎn)變。"十一五"規(guī)劃雖再次規(guī)定轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，但到了"十一五"最后一年，卻發(fā)現(xiàn)增長(zhǎng)方式仍然沒有轉(zhuǎn)過來。在"十二五"規(guī)劃制定的過程中，這個(gè)議題提到了更高的政治高度，指出"轉(zhuǎn)型刻不容緩"的問題。但是，由于十六屆三中全會(huì)指出的體制性障礙未能得到消除，粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式一直轉(zhuǎn)不過來，從而造成了一系列嚴(yán)重問題，諸如資源匱乏、環(huán)境破壞以及宏觀經(jīng)濟(jì)上貨幣超發(fā)、流動(dòng)性泛濫造成的房地產(chǎn)泡沫，一直到大眾消費(fèi)不足等社會(huì)問題愈演愈烈。

另外一個(gè)嚴(yán)重后果是，由于政府手里掌握太多太大的資源配置權(quán)力，官員利用權(quán)力對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)和對(duì)價(jià)格的管控，造成了權(quán)力尋租的龐大基礎(chǔ)。這個(gè)龐大制度基礎(chǔ)造成了腐敗活動(dòng)的制度性蔓延，導(dǎo)致許多嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題。中國(guó)整體改革能否順利推進(jìn)，關(guān)鍵在于政府自身。目前的問題是政府支配資源的權(quán)力太大，下一步改革必須要?jiǎng)澢宄�政府和市�?chǎng)的邊界，把直接控制經(jīng)濟(jì)的全能型政府改造為提供公共服務(wù)的服務(wù)型政府，并將政府行為置于民眾的監(jiān)督之下。

從借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的角度講，在各國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，如何定位政府與市場(chǎng)的邊界經(jīng)歷過一個(gè)思想變化的過程。

1776年，經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密出版了古典經(jīng)濟(jì)學(xué)經(jīng)典之作《國(guó)富論》，抨擊重商主義時(shí)代政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，弘揚(yáng)市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的作用，推動(dòng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立。然而，從19世紀(jì)后期開始，潮流朝相反方向轉(zhuǎn)變，發(fā)達(dá)國(guó)家政府規(guī)制經(jīng)濟(jì)的活動(dòng)開始增加。整個(gè)20世紀(jì)上半葉，政府權(quán)力日益擴(kuò)大。強(qiáng)化政府職能的趨勢(shì)大約持續(xù)了半個(gè)多世紀(jì)，此后風(fēng)向倒轉(zhuǎn)過來，新自由主義成為時(shí)尚。在蘇東劇變后的一段時(shí)間里，許多人認(rèn)為，蘇聯(lián)和東歐國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)體系的崩潰意味著"歷史的終結(jié)"：政府與市場(chǎng)的邊界問題已經(jīng)按照全面向市場(chǎng)傾斜的方式一勞永逸地解決了。然而人們很快發(fā)現(xiàn)，歷史并未終結(jié)，政府與市場(chǎng)的沖突只是改變了形式，它將在新的更高的層次上展開。20世紀(jì)80年代以來，新凱恩斯主義對(duì)于新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的批評(píng)不絕于耳。2007年全球金融危機(jī)爆發(fā)以后，這兩種學(xué)術(shù)派別的爭(zhēng)論更大大升溫。

對(duì)于我們來說，需要注意的是：經(jīng)濟(jì)學(xué)中以上兩個(gè)學(xué)派的爭(zhēng)論，并不意味著有哪一個(gè)學(xué)派主張回到政府包辦一切的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)舊體制去。即使他們支持對(duì)某些企業(yè)實(shí)行國(guó)有化，那也只是一種短期的應(yīng)變措施，而不是一種長(zhǎng)期的制度安排。

20世紀(jì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度變遷的基本脈絡(luò)告訴我們：在市場(chǎng)制度范圍內(nèi)，明智合理地界定政府與市場(chǎng)之間的適宜邊界，是經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行和長(zhǎng)期增長(zhǎng)的一個(gè)重大問題，必須根據(jù)具體情況加以確定。

從宏觀層面來看，過渡體制建立后，就出現(xiàn)了兩種可能的發(fā)展方向：或者是政府逐漸淡出對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，加強(qiáng)自己在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域諸如市場(chǎng)監(jiān)管和提供公共產(chǎn)品等方面的職能，使過渡性的體制逐漸成長(zhǎng)為在規(guī)則基礎(chǔ)上運(yùn)轉(zhuǎn)的現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)（我把它稱為"法治的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)"）；或者不斷強(qiáng)化政府對(duì)市場(chǎng)的控制和干預(yù)，不斷擴(kuò)大國(guó)有部門的壟斷力量，蛻變?yōu)檎�府全面控制�?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的國(guó)家資本主義畸形體制。

從微觀層面來看，合理界定政府和市場(chǎng)的邊界，一是正確劃分市場(chǎng)作用和政府作用的范圍；二是在市場(chǎng)機(jī)制和行政手段之間進(jìn)行適當(dāng)?shù)拇钆洹７智宄�哪些問題應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)解決，哪些問題需要政府進(jìn)行干預(yù)，哪些問題需要由市場(chǎng)和政府協(xié)調(diào)解決以及二者如何協(xié)調(diào)。

下一步改革必須厘清政府和市場(chǎng)的關(guān)系

中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：怎樣理解十八大報(bào)告中"必須更加尊重市場(chǎng)規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用"？

吳敬璉：正如前面所說，我們現(xiàn)在的體制是一個(gè)從舊體制轉(zhuǎn)向新體制的過渡性體制。這種過渡性體制有兩種不同的發(fā)展前途：一種前途是深化改革，建立法治，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，完善在規(guī)則基礎(chǔ)上運(yùn)行的現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度；另一種前途是強(qiáng)化政府對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和整個(gè)社會(huì)的管控，使中國(guó)經(jīng)濟(jì)墮入國(guó)家資本主義或者權(quán)貴資本主義的窮途。這種過渡性體制是此消彼長(zhǎng)，還是此長(zhǎng)彼消呢？換句話說，是沿著完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革道路前行，還是沿著強(qiáng)化政府權(quán)力的國(guó)家資本主義道路前行？

在這個(gè)問題上，越來越多的人已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，倒退是絕無出路的。我認(rèn)為，只有堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化、民主化的改革道路，進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，建立包容性的經(jīng)濟(jì)和政治制度，這樣中國(guó)才有光明的未來。

因?yàn)楦鶕?jù)世界各國(guó)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，這種政府主導(dǎo)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制必須通過進(jìn)一步的改革，提升為建立在規(guī)則基礎(chǔ)之上的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，即"基于法治的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)"；否則，一些長(zhǎng)期困擾我們的問題，例如浪費(fèi)資源、破壞環(huán)境和造成宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的粗放發(fā)展方式難于轉(zhuǎn)型、權(quán)力尋租的腐敗行為蔓延滋長(zhǎng)等也都很難得到遏制。如果說中國(guó)迄今為止經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成績(jī)是基于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革的話，那么今后的成功，將在很大程度上取決于從政府主導(dǎo)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)邁向基于法治的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革。

但是，應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，由于改革是在原有的政府機(jī)構(gòu)和執(zhí)政力量的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，原有的政府機(jī)構(gòu)是干預(yù)權(quán)力過分巨大而與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)的"全能政府"，其本身與舊的體制不可避免地有著千絲萬縷的聯(lián)系，因此也就存在一種危險(xiǎn)，即改革的決心和意志被舊體制的習(xí)慣勢(shì)力所軟化，過分遷就反對(duì)改革的力量，在本來可以推進(jìn)改革的時(shí)候遲疑不決。更為嚴(yán)重的是，權(quán)力的擴(kuò)張必然造成尋租基礎(chǔ)的擴(kuò)大，而尋租基礎(chǔ)的擴(kuò)大又不可避免地造成腐敗的蔓延。所以，政府必須下決心將不該管、管不好的事情交給市場(chǎng)，同時(shí)管好自己必須管的事。

從國(guó)際上一些國(guó)家的教訓(xùn)看，不能抽象地談?wù)搹?qiáng)政府的優(yōu)勢(shì)和弱政府的劣勢(shì)，而是要弄清政府權(quán)力的邊界。在與市場(chǎng)的關(guān)系上，不能取代市場(chǎng)，不能利用公權(quán)攬買賣。我們需要的是一個(gè)有限的和有效的政府。面對(duì)目前的現(xiàn)實(shí)，很多人要求政府有更多的作為，這是有理由的，但是，需要弄清楚強(qiáng)化政府作用的方向是什么：是為市場(chǎng)的有效運(yùn)行建立一個(gè)好的制度環(huán)境和提供市場(chǎng)所無法提供的公共產(chǎn)品，以便提升市場(chǎng)，還是用政府的強(qiáng)制力量去駕馭市場(chǎng)、壓抑市場(chǎng)和取代市場(chǎng)？正如許多后發(fā)展國(guó)家現(xiàn)代化歷史所表明的那樣，必須堅(jiān)定地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)和政治體制改革，回歸市場(chǎng)化、法治化和民主化的正途，只有這樣，才能走出惡性循環(huán)。