怒江是全國唯一的傈僳族自治州，擁有豐富的資源優勢和獨特的區位優勢。長期以來，由于受各種因素制約，怒江的經濟社會發展十分滯后，至今仍然是云南省乃至全國最貧困的少數民族自治州。

基于這樣的現狀，怒江如何與云南乃至全國同步建成小康社會？怒江當前的發展需要什么樣的政策支持？帶著這些問題，中國經濟時報記者專訪了曾經參與主編《怒江流域科學發展和諧發展研究》的云南省政府發展研究中心黨組書記、副主任楊士吉。

中國經濟時報：你曾經對怒江流域發展做過決策咨詢研究，在你看來，怒江發展滯后對云南整體發展會產生何種影響？你怎么看怒江當前的發展現狀？

楊士吉：怒江州是全國邊疆民族貧困地區的典型縮影。長期以來，由于受各種因素制約，怒江州經濟社會發展十分滯后。因此，需要從更高的層面對怒江州的特殊州情引起重視。

地理環境特殊。怒江州境內溝壑縱橫，98%以上的國土面積是高山峽谷，平地僅占土地總面積的0.01%左右。耕地面積70.95萬畝，坡度在25°以上的耕地占76%，有效耕地面積少，墾殖系數不足4%。58.3%的國土面積納入自然保護區范圍，開發受限，人地矛盾突出。地質環境脆弱，滑坡、泥石流災害頻繁，現有762個滑坡、泥石流隱患點，有2.7萬人居住地存在安全隱患需要搬遷。

經濟發展程度較低。2012年，怒江州生產總值完成74.94億元，僅占全省的0.7%，在16個州市中處于末位。人均GDP和農民人均純收入僅為云南省平均水平的1/2、全國的1/3。按照2300元的貧困標準，全州還有貧困人口31.29萬人(785元以下深度貧困人口5.89萬人)，貧困發生率達70%，高出全省20個百分點、全國30個百分點，且返貧率高。傈僳族是云南省4個特困民族之一，96%以上的獨龍族、90%以上的怒族、89%以上的普米族群眾還處于貧困狀態。

社會發育程度低。怒江州是典型的直過民族聚居區，全州四個縣中有兩個縣是整體直過區(直接過渡地區)，29個鄉(鎮)中有18個鄉(鎮)是整體直過區，直過人口占全州總人口的62%。獨龍族和怒族作為怒江州特有的少數民族，是典型的直過民族。此外，科教文衛等社會事業發展嚴重滯后，公共服務設施嚴重不足，各類人才僅占人口總數的3.5%，人均受教育年限僅為7.2年，還有40%左右的少數民族群眾不會說漢語，勞動者素質還處于較低水平。

加快發展的愿望十分強烈。怒江州認真總結了50多年的發展經驗，深入研究怒江州的比較優勢和發展機遇，立足怒江州在全國全省全面建成小康社會進程中不落伍、各兄弟民族不掉隊的發展要求，提出“二次跨越”發展戰略，確立“生態立州、科教興州、電礦強州、文旅活州”的發展思路，明確建設國家級水電基地、國家級有色金屬(行情專區)基地、國家級多元民族文化及生物多樣性基地、打造怒江大峽谷世界知名生態旅游品牌“三基地、一品牌”的戰略目標，力爭實現以交通為代表的基礎設施、以教育為代表的社會事業建設、以水電資源開發為代表的產業發展取得重大突破。

中國經濟時報：在你看來，制約怒江發展的主要原因是什么？

楊士吉：“怒江發展問題”實質上是怒江州發展空間嚴重受限、基礎設施嚴重滯后、資金投入嚴重不足、優勢資源未能實現有效開發而導致的深度貧困和內生動力不足。具體來講，制約怒江發展的特殊困難和問題主要表現在以下幾個方面。

一是發展空間嚴重受限。怒江州境內地理環境特殊，基本處于生態環境脆弱區，幾乎無可利用土地，由于尚未建立合理的生態補償機制，州里承擔的保護任務遠遠超出了自身的承受能力。目前全州還有12.7萬人口需要通過易地安置才能擺脫貧困，其中有6萬多人無法在州內轉移安置。現有的行政區劃顯現出的發展空間不足的問題，已經成為制約怒江州跨越發展的最大“瓶頸”。

二是基礎設施嚴重滯后。由于長期投入不足，加之山高坡陡，建設成本高，造成基礎設施建設欠賬較多，行路難、過江難、飲水難的問題一直阻礙著怒江州的發展。特別是以交通為代表的基礎設施十分薄弱，州內無機場、鐵路、水運，僅靠單一的公路運輸，且路網不完善、等級低，物流成本高。而重點項目建設投資大、建設周期長，怒江州地方財力有限，僅依靠其自身能力，根本不可能在短期內改善基礎設施條件。

三是優勢資源尚未有效開發。豐富的水能、礦產、生物、旅游等優勢資源長期得不到有效開發，資源利用率低，產業建設滯后，發展的內生動力嚴重不足。優勢資源特別是水能資源開發受政策和環境的制約，開發滯后。

四是移民安置難度較大。目前，怒江干流水電開發已進入更高層面的議事日程，怒江州迎來跨越發展的重大歷史機遇。據初步統計，怒江州境內水電開發涉及移民搬遷安置人口6多萬人，由于州內耕地資源匱乏，人地矛盾尖銳，移民安置難度較大，任務十分艱巨。如何做好移民工作，切實保障移民群眾合法權益，是當前必須重點研究解決的重大問題。

五是就地脫貧難度較大。怒江州大部分地區環境負荷過重，人口增長的壓力和落后的生產方式，導致生態破壞嚴重、水土流失加劇，普遍存在“十畝地養不活一口人”的現象。加之貧困人口居住分散、交通不便、信息不靈，生存條件惡劣，實現就地脫貧的成本高、難度大，迫切需要采取易地搬遷安置等特殊扶持措施改變怒江州的貧困現狀。

中國經濟時報：怒江落后的現狀猶如云南的一塊傷疤，怒江期待與云南及全國同步發展，但從現實看，僅靠目前的普惠政策，很難使怒江快速發展起來。你認為，國家和云南省層面應該給怒江什么樣的政策支持？是否應該有一些特殊支持政策？

楊士吉：怒江州情特殊、困難特殊，特殊的困難和問題需要采取特殊的政策和措施來解決。要從行政區劃調整、基礎設施建設、水電開發、移民建鎮、扶貧攻堅等方面著手，采取一系列非常規的政策措施，推進怒江州跨越發展，與全省全國一道同步實現全面建成小康社會的目標。

怒江發展問題不僅是經濟問題，而是涉及政治、經濟、文化、民族、國防等多方面的綜合(行情專區)性問題。怒江加快發展的根本出路在于加大投入改善落后的基礎設施狀況，推進優勢資源的開發。

針對怒江面臨的實際困難和發展需要，仍然按照普惠政策扶持，難以奏效。國家可以在以下幾個方面給予特殊的政策支持。

一是加大基礎設施建設投入，取消項目資金地方配套，對基礎設施建設項目優先安排，在資金投入上要給予保障。

二是實行差別化產業扶持政策。依托怒江電能和礦產資源優勢，將國內其他地區產能相對過剩需要壓縮而怒江發展又特別需要的產業項目，在國家規劃盤子里進行調劑，扶持產業發展。

三是針對怒江獨有的獨龍族、怒族、傈僳族等人口較少民族基本上都處于“直過區”的特殊現狀，采取措施加大力度全方位整體推進、對口幫扶，使其從生活、生產等各方面整體上有大幅度提升。

四是針對怒江在生態環境保護領域的特殊性，提高現有的生態補償標準，并形成長效機制。