“取消審批項目以后并非意味著政府什么都不管了，而是說政府應該在市場配置資源的基礎上，更多地依靠法律、經濟、規劃等其他手段去做好宏觀調控。”國務院發展研究中心社會發展部研究員丁寧寧對本報記者說。

丁寧寧認為，現有的行政審批概念比較寬泛，其概念比行政許可寬泛。但是，既然已經有了《行政許可法》，就應當在法律規范的意義上使用行政審批概念，更好地激發企業、公民和社會組織的活力。

66歲的丁寧寧長期在國務院直屬的政策研究和咨詢機構工作。他認為，與前面6次改革相比較，現在的改革已經進入了深水區。大部分容易的審批事項已經取消和下放了，越往后，改革的難度就越大。

改革目的不是單純減少數量

《21世紀》：這次取消和下發行政審批項目改革有什么新特點？

丁寧寧：首先，這次改革是在新一屆政府成立后的兩個月內出臺的，體現了本屆政府推進行政審批制度改革的決心。第二個是將行政審批制度改革和新一屆政府部門職能定位緊密地結合起來，也就是說，將下放和取消行政審批作為政府職能轉變的一個重要內容。第三，成立了專家組，引入了第三方評估機制。這次專家組的組長楊景宇同志，就是1996年開始參與《行政許可法》起草的前國務院法制辦主任。

行政審批制度改革是從計劃經濟體制向市場經濟體制的客觀要求，但更重要的一個因素是加入世界貿易組織(WTO)的規則約束。1995年WTO成立以后，中國恢復關貿總協定地位的努力就轉變為加入WTO的申請。這是起草《行政許可法》的一個重要歷史背景。2001年底我們加入WTO以后，為了消除行政審批事項與WTO規則的沖突，我們先后進行了6次取消和調整行政審批項目的改革，總共取消和調整了2497項行政審批項目，占原有審批項目總數的69.3%。

今年政府換屆時，李克強總理宣布，決心在本屆政府任期內，將現有的1700多項審批事項再削減三分之一以上，以切實提高政府管理科學化水平，更好地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，激發各個市場主體的創造活力。

《21世紀》：也有人指出，這次放權的審批項目是近六年來數量最少的一次。對此你怎么看？

丁寧寧：與前面6次改革相比較，現在的改革已經進入了深水區。大部分容易的審批事項已經取消和下放了，越往后，改革的難度就越大。因為改革的目的不是單純地減少數量，而是要真正地區分和做到“該管的要管住、管好，不該管的堅決地取消、下放”。雖然這次取消和下放的審批事項數量不多，但由于時間緊，專家組的任務還是很重的。

行政審批或者說行政許可，是各國政府都在使用的一種社會、經濟管理手段。我國《行政許可法》第十二條列出了六類可以設立行政許可的事項。對于涉及公共安全、有限資源、環境保護等領域的問題，行政許可是一種及時有效的事前控制手段。問題是，如果這一手段運用的過多、過濫，反而會成為經濟、社會發展的障礙。

我國行政審批項目過多，是傳統計劃經濟體制的產物。在向市場經濟體制轉軌的過程中，逐步削減行政審批是大勢所趨。關鍵在于如何進行取舍：哪些事項的行政審批應當取消，哪些應當下放，哪些應當保留，需要有一個科學的態度。這就要求改革領導機構和項目主管部門反復協商，同時邀請專家作為第三方來進行評估。

《21世紀》：也有人提出，實際上，很多人對各個部委到底有多少審批項目，并不清楚，因此有人建議應該將國務院各部門的1700多項行政審批事項，全部公開。這樣可以更好地發揮公眾在行政審批改革中的參與作用。

丁寧寧：首先，我認為這些審批事項本身都是公開的。每個審批事項的行政相對人，都是知道這個審批事項的，不存在保密的問題。只是目前國務院沒有將各個部門的審批事項匯總公布。沒有匯總公布，也不能說不對，因為剩下的都是專業性比較強的項目，不是靠政務公開就能夠解決問題的。

根據帕金森第三定律(雞毛蒜皮定律)，通常是大家都不懂的事情，在討論中反而容易通過；凡是大家都多少懂一點的事情永遠通不過，因為討論起來沒完了。因此，在專業性比較強的審批項目改革問題上，我不主張(過度)采取公眾參與的方式。

但我同時認為：可以適當擴大論證參與方的范圍，吸收一些行政相對人的代表參與，比如企業代表、社會團體和公民代表，在小范圍中參與研究論證。這樣可以從不同角度對行政審批事項是否應當取消、下放、合并，得出更加公允的判斷。

《21世紀》：這次還包括取消或下放管理層級的機關內部事項和涉密事項13項(按規定另行通知)。為什么行政審批中還會有涉密事項？

丁寧寧：《行政許可法》中所說的“行政許可”，是行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。因此，行政許可意義上的行政審批不存在涉密事項。但我們現在文件上使用的“行政審批”這個概念比“行政許可”的概念要更為寬泛，包括了一部分行政機關對行政機關的內部審批事項，有些也需要取消、下放、合并，所以存在涉密問題。

意見分歧如何處理

《21世紀》：專家組成員的參與方式是怎樣的？

丁寧寧：專家組評估涉及兩方面內容：

一是對主管部門與中編辦已經形成一致意見的取消、下放、合并的審批項目進行復議，看是否存在可能被忽視的其他風險；

二是對主管部門與中編辦存在意見分歧的準備取消、下放、合并的審批項目進行論證，通過研究、討論，提出專家組對該項目的處理意見。

在會上，一般是先由中編辦對有分歧的項目提出自己的看法，再請相關政府部門來進行解釋，然后雙方人員退場。專家組成員表達各自的看法，研究討論，達成共識。最后由專家組組長簽署意見，反饋給中編辦的領導。

《21世紀》：在論證會上，專家有不同意見會怎樣處理？

丁寧寧：在專家咨詢會前，按照李克強同志提出的“該放的權堅決放開放到位、該管的事必須管住管好”的原則，中編辦已經和各個部委進行了意見交換，真正有爭議的，或者中編辦拿不準的項目并不多。專家組主要是針對這些有爭議的問題進行討論。在討論中，對擬取消的審批項目意見比較一致；對擬下放的審批項目有一些疑慮，最后是少數服從多數。

我可以舉一個例子。即在國家重點風景名勝區、國家自然保護區、全國重點文物保護單位區域內，企業投資5000萬元以上的旅游開發和資源保護項目，以及在世界自然和文化遺產保護區內，企業投資3000萬元及以上的項目核準，下放給地方政府。

我的擔心是：這些項目的控制權原來放在中央政府，就是出于對地方政府可能亂開發、亂建設的擔心。現在將核準權下放到地方，可能存在一定風險。富裕地區如何控制富人不去亂建別墅，貧困地區如何防止追求GDP的過度開發，都需要地方政府的嚴格自律。

但實踐是檢驗真理的唯一標準。核準權下放以后，如果沒有出現上述問題，就說明我的疑慮是多余的；如果上述問題大量出現，則中央可以將下放了的權力再收回來。

《21世紀》：有沒有專家組認為應該取消，但最后下放；或者應該下放，但最后取消了的審批項目？

丁寧寧：在這117個項目中好像沒有。

《21世紀》：前面提到，在論證之前，主管部門與中編辦已經協商過一次了，具體各個主管部門自己提了多少項，中編辦調研提出了多少項，中間有多少差距？能否以發改委為例，介紹一下相關情況？

丁寧寧：我們看到的是雙方已經協商過的單子，前期主管部門自己提的單子和中編辦調研提出的單子我們沒有看到。說到發改委，據說發改委起初還有一些不同意見，但發改委副主任穆虹帶隊來陳述意見時，已經沒有不同意見了。所以說，這次阻力比較大的恰恰不是發改委，而是其他部門，至于說是哪個部門，我沒有義務透露。