一直被人詬病的鐵路壟斷“堅冰”正在消融。鐵道部近日發布《關于鼓勵和引導民間資本投資鐵路的實施意見》，該意見進一步明確了民間資本投資鐵路的領域、方式及相關保障措施。我們認為，該意見內容與2006年公布的類似法規相比，表達出更多鐵道部將民間資本引入鐵路部門的決心，也更具有可實施性。民間資本的進入將會進一步倒逼鐵路部門改革，釋放長期被抑制的發展能量。

鐵路部門迫切需要引入民資

鐵路部門引入民間資本參與鐵路建設并不是“新鮮事”。早在2005年7月，鐵道部為響應政府提出的支持非公有經濟發展的政策精神，就出臺了《關于鼓勵支持和引導非公有制經濟參與鐵路建設經營的實施意見》。2006年6月，鐵道部又推出《“十一五”鐵路投融資體制改革推進方案》，明確表示鐵路投資要遵循“政府主導、多元化投資、市場化運作”的原則。

但幾年的實踐表明，鐵路部門向民間資本伸出的歡迎之手并沒有引來民間資本的大舉進入。究其原因，很大程度上與鐵道部內在的引資動力不足有關，也源于鐵路部門相關的制度改革沒有跟上。

從當前的情況來看，在經歷了幾年鐵路建設的大躍進之后，鐵道部自身面臨著非常大的經營壓力，引入民間資本的迫切性大大提高。去年下半年，幾大商業銀行對于鐵道部的貸款集中度已經超出紅線，要不是中央政府向商業銀行下達給予鐵道部貸款的指令，鐵道部去年四季度將嚴重缺乏資金繼續在建項目。

今年以來，鐵道部的壓力更是有增無減。最新公布的數據顯示，今年一季度鐵道部凈虧損69.79億元，大大高于去年一季度37.6億元的虧損；鐵道部總負債為24298億元，負債率升至60.62%，已超過證券法允許的可發行債券的負債水平。這些經營壓力使得鐵道部獨自完成鐵路建設目標心有余而力不足。今年鐵路固定資產投資安排為5000億規模，但前4月全國鐵路固定資產投資只有895.97億元，同比減少48.3%。未來三年，根據“十二五”規劃的要求，我國安排鐵路投資每年都不會少于5000億元，總計超過1.5萬億元。

這些現實困境使得鐵道部不得不加快鐵路部門向民間資本開放的進程。鐵道部今年年初就試圖下放城際鐵路主導權，以鼓勵各地政府出錢建設城際鐵路。因此，繼今年國家發改委召開專門會議要求各部委出臺實施鼓勵民間資本發展的細則后，鐵道部成為率先出臺實施細則文件的部委不足為奇。

民資新規開放度增強

從《意見》的內容來看，雖然許多規定與6年前的有類似之處，但在許多方面還是明顯不同，更體現出鐵道部進一步開放民間資本進入鐵路領域的決心。

第一，民間資本進入鐵路的準入政策更透明，行政性限制更少。《意見》第一條規定指出，市場準入標準和優惠扶持政策要公開透明，對各類投資主體同等對待，對民間資本不單獨設置附加條件；并指出要進一步減少和規范鐵路行政審批事項，凡市場機制能夠有效調節的，公民、法人及其他組織能夠自主決定的，可采用事后監管和間接管理方式的，一律不再實行行政審批。這顯然比2006年的相關規定更為市場化，更有利于破解過去民間資本進入鐵路領域的“玻璃門”現象。

第二，民間資本進入鐵路領域的限制更少。2006年的規定中雖然指出允許非公有資本以合資、合作、聯營及投資參股等方式，參與鐵路旅客運輸經營，但也強調合資組建鐵路客運公司，需由國有資本控股。《意見》則沒有該限制性條件，只是強調要鼓勵民間資本投資參與鐵路客貨運輸服務業務，這意味著民間資本進入鐵路領域投資的話語權更大。

第三，民間資本進入的領域更寬。這次鼓勵民間資本進入的領域是全方位的，不僅包括鐵路建設、運輸經營及運輸裝備制造領域等，還包括鐵路第三方服務設施，這是2006年的規定中所沒有的。鑒于這些第三方鐵路服務設施通常把握鐵路建設與運營的標準體系，它們對于民資的開放無疑有利于民間資本從源頭掌握產業標準的制高點，從而更便于民間資本大規模進入鐵路建設和運營領域。

第四，民間資本進入鐵路領域的配套政策更完善。《意見》指出，要完善相關政策措施，按照平等準入、公平待遇原則，在鐵路市場準入條件、財務清算辦法、運輸管理、項目審批、接軌許可及公益性運輸負擔等方面，建立健全相應的規章制度，保護各類投資者的合法權益。這些規定雖然在2006年的規定中也有所體現，但當時附加了限制條件，這就使得相關配套政策實施仍受制于鐵道部的集中調控，政策效果也就具有相當的不確定性，民間資本的權益也容易受到侵害。

倒逼鐵路部門改革

盡管新規有利于促進民間資本進入鐵路領域投資，但在當前鐵道部更深層次的改革沒有大規模開展的情況下，《意見》難以短期得到真正落實，會在多方面制約民間資本投資鐵路部門的熱情。

例如，現在除了煤運專線以外，鐵路領域可以盈利的項目較少，主要原因在于國家出于鐵路要承擔很多公益性運輸的需要，對于鐵路的價格嚴格控制，這在當前各類運輸成本都處于上漲階段時，顯然不利于民資進入鐵路運輸部門。此外，鐵路是統一調度指揮，這意味著民間資本并沒有自由支配運輸的權利，運輸權利的受限顯然增大了民間資本的投資風險。在現有鐵路政企合一還沒有完全分開的情況下，鐵路收益分配模式是由鐵道部統收統支統分清算模式決定的，以便于鐵道部利用盈利豐厚的路段補貼部分不賺錢的路段，但在鐵路部門對于民間資本放開后，民資很可能擔心清算過程中利益受到侵害。

因此，如果不改變鐵道部門政企合一的體制以及不適應市場的計劃管理機制，《意見》的有效落實很可能再次落空。幸運的是，中央高層督促鐵道部加快改革的決心加大，改革也正在加快推進。

去年6月，鐵道部出臺了《關于加快轉變鐵路發展方式確立國家鐵路運輸企業市場主體地位的改革推進方案》，將鐵道部職責與各鐵路局及各專業公司的職責進行了更為明確的劃分。從今年1月開始，在鐵路內部實現政企職能分開。今年3月，鐵道部要求將廣深港、滬昆鐵路等主要快速鐵路線原本由地方鐵路局持有的股權，全部移交給鐵道部旗下唯一的全國鐵路投資企業——中鐵投，以實現鐵路投資建設與運營的分離。今年鐵道部表示還要繼續實施政企分離的改革，切實把鐵道部的職能落實到位，更為綜合的鐵路體制改革方案也正在鐵道部、發改委、財政部等部委的主導下加快進行。

當然，更大規模的改革還將隨著2013年新政府的上任開展。比如，鐵道部很有可能并入交通部，負責行業政策的制定和監管。鐵道部的經營職能也將剝離給若干個企業，如擔任全國運輸職能的鐵路運輸總公司，負責鐵路建設的建設總公司等。政府在厘清鐵路公益性與盈利性部分的基礎上，將給予這些公司公益性補貼，允許它們在運價等方面自由競爭。鐵道部的資金清算和調度指揮也可能轉移給第三方事業或企業單位，以更公正透明的方式分配鐵路企業收益。

雖然鑒于鐵路改革的復雜性，這些改革措施的實施需要經歷較長過程。以國外經驗來看，普遍在10年左右。但它們良好預期將會有助于增強民間資本投資鐵路部門的信心，民間資本的進入也將進一步倒逼鐵路部門的改革，釋放發展能量。民資和國資互動，有助于我國盡早建立高效、市場化的鐵路部門。這樣一個部門也將在降低國內物流成本、支撐國內產業轉移及發展低碳經濟方面發揮十分重要的推進作用。