“即將召開的十八屆三中全會在土地制度改革的一些細節問題上可能會有所突破，這其中包括繼續進行農地的確權、頒證、登記工作，繼續創新農村土地承包經營權流轉實現方式的多樣化，在轉包、出租、互換、轉讓、股份合作之外，通過信托、抵押等方式將之與金融創新捆綁在一起，從而增加農民的資產性收益”。

中國社科院農發所宏觀室主任黨國英如是展望外界期許甚高的三中全會“新土改”政策動向。對于農村集體建設用地和宅基地的流轉，國務院發展研究中心一位不愿具名的專家表示，“口子”開起來不會像土地承包經營權流轉那么順利，還是比較審慎。

征地制度改革方面，由于去年年底提交給全國人大常委會審議的《土地管理法》（修正案）被否決，農村集體土地征收條例也隨之“胎死腹中”，其中主要原因是一些法理性的問題尚未厘清，因此受訪的諸多專家均認為在此次全會上不會有太大突破。

城鎮用地指標方面，一位接近核心層的消息人士表示，有關部門依然是從嚴態度，此前推出的城鄉建設用地增減掛鉤將繼續實行，但依然會嚴格限定該政策的實行范圍，短時間內不會進行跨大區域的指標置換。

該消息人士指出，未來決策層可能會考慮通過價格杠桿來控制用地規模，鑒于各地工業工地成本太低、效率低下，未來工業用地的出讓價將根據真實的市場定價來確定，趨勢是逐步提高，從而提高用地效率。

確權仍將持續

黨國英表示，農村土地確權、登記、頒證在5年前的十七屆三中全會中有明確表示，但實際工作卻是在近兩年內才真正鋪開。

2008年11月，十七屆三中全會召開后不久，確權工作啟動，但此后一直沒有實質性進展，直到2011年11月，國土資源部聯合中農辦、農業部、財政部等部門下發了關于農村土地確權、登記、發證的有關意見，表明這一工作正式展開。

北京大學國家發展研究院在2011年之前就已經在成都等地進行土地確權、登記、頒證工作的試點和調研工作，這一課題在該院教授周其仁帶領下進行。

據參加課題組的一位人士稱，在實際工作中，難度和阻力很大，挨戶訪問、土地丈量等具體工作也頗費時間。課題組在一些地方的調研時間長達數年。

按照2013年中央“一號文件”的說法，未來5年內，這一確權、登記、頒證工作都將持續進行下去。專家指出，由于這一確權工作耗時頗久，也導致了此次新土改不會有大的突破。

上述國研中心專家稱，確權工作是新土改其他舉措的根本前提，因為只有權利通過登記、發證這些物化的形式固定下來后，其后的流轉和市場交易才能進行，否則就容易出現產權不完整清晰、流轉交易市場不規范、交易行為不透明等情況，最終損害農民的根本利益。

流轉審慎推進

在土地流轉方面，中國人民大學農發院副院長鄭風田(微博)認為，中央的政策是區別對待，在承包經營權流轉方面，鼓勵以多種方式嘗試，但宅基地和集體建設用地流轉，則不會放得太開。

本報了解到，即使在承包經營權流轉方面，目前也比較審慎，各種看法不一。上述消息人士稱，一方面，十七屆三中全會報告明確規定：“允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。”近期，安徽宿州埇橋區與中信信托合作推出土地流轉信托項目，流轉土地5400畝，又為農地流轉開創了一個新的模式。但另一方面，中央在農地流轉中又設置了“用途管制”的規定，即流轉后的土地不能改變用途，例如此次安徽土地信托的項目為現代農業循環經濟產業示范園，由安徽帝元現代農業投資有限公司作為服務商提供服務。

經濟學家華生(微博)對一些學者鼓吹的流轉曾頗有微詞：“……農地轉不轉是每戶農民自己考慮的事，現在非農民們火急火燎喊流轉不是黃鼠狼給雞拜年嗎？……現在這樣運動式造勢是要強迫全國農民轉地嗎？農民進城不能安居，農地再失只能成流民，這是改革還是掘墓？”

華生的觀點代表了一部分主流官員學者，例如中農辦主任陳錫文和國研中心副主任韓俊均表示中國的農業將以家庭農場為主，不可能照搬美洲大農場的模式，這是由中國的人口和土地稟賦決定的。

農地流轉比較審慎的另一原因是，中央關于流轉的兩條規定——“自愿有償依法”和“用途管制”在實際操作中往往被規避，一些企業通過流轉取得農地之后，往往改變了農地用途，進行商業開發；而一些土地的流轉過程也不合規范，往往是企業跟村集體合謀完成，并未征求農民的意見。

宅基地和集體建設用地的流轉政策，目前還不是特別明朗，今年8月份，溫州推出農村土地交易新政，一度有媒體傳出溫州農村的宅基地可以在縣域內交易，但溫州當地隨后辟謠稱，宅基地交易只能在本村內進行。

鄭風田表示，實際上這一舉措并未有改革標桿意義，仍然在原有政策框架之內。

上述消息人士稱，目前農村集體建設用地的流轉，主要有兩種模式，一是“在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外，經批準占用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過多種方式參與開發經營并保障農民合法權益。”該模式典型案例是廣東南海、北京鄭各莊。

另一模式是通過占補平衡、增減掛鉤等方式，將原有的宅基地復墾成土地，多出來的用地指標，部分建房安置農民，部分通過出讓或允許村集體自主開發來實現土地收益，這一模式在成都災后重建的部分地區得到體現。

對于外界期望的宅基地和集體建設用地在村集體之外進行流轉和交易，消息人士稱，未來可能性不會很大，因為這涉及到數量龐大的小產權房轉正問題和土地用途管制問題，一旦開閘，后果堪虞。

征地制度恐難撼動

黨國英對征地制度改革進行展望時表示，土地管理法修訂多年，結果收效甚微，可見征地制度改革阻力之大。

2012年3月，時任國家總理溫家寶在“兩會”上表示，要在他那一屆政府任內通過農村集體土地征收條例，然而，直至現在條例仍未出臺。

據消息人士稱，條例難產的一大原因是它的上位法《土地管理法》修訂工作也“胎死腹中”了。清華大學教授蔡繼明表示，全國人大常委會全面否定了2012年年底提交的《土地管理法（修訂案）》，正在研究重新解釋《憲法》第十條中的“城市的土地屬于國家所有”條款，為重新修改《土地管理法》做鋪墊。

1982年憲法第十條規定：“城市的土地屬于國家所有”，而2004年的《中華人民共和國憲法修正案》中第十條內容是：“城市的土地屬于國家所有，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”這一條文又產生以下矛盾：如是非公益性用地，那么通過補償來征收不符合憲法修正案，如果直接進入市場交易，則不符合憲法中城鄉二元制的規定。

全國人大農委委員張曉山表示，除法理上的原因外，地方政府對土地財政的依賴也使得征地制度不會被貿然取消。分稅制之后，地方日益增大的公共服務、基礎設施支出主要靠賣地收入來償付，一旦切斷土地財政而未給予新的稅收來源，則那些飽受地方債困擾的政府將面臨財政危機。

在用地規模控制上，上述消息人士表示，未來很可能依然從緊，對于地方經濟發展產生的用地需求，將通過“盤活存量”的思路來解決。

所謂盤活存量，一方面通過城鄉建設用地增減掛鉤將農村大量閑置的宅基地復墾成農地來置換出用地指標，另一方面，通過增加工業用地的成本，來提高土地使用的效率。

中農辦主任陳錫文在多個場合表示，目前非常突出的問題是工業用地價格太低，很多地方招商引資時低價甚至零地價出讓。陳錫文認為過低的工業用地成本一方面助長了高房價，另一方面，使得地方、企業沒有動力進行轉型升級、調整結構。