“如果短期內可以修改完環評文件，那么環保部就放你過去了，如果拖得時間一長，他們可能覺得這個項目還不成熟�！�5月20日，陜西省水利廳副廳長洪小康對《第一財經（微博)日報》記者說。

“陜西省引漢濟渭工程報批的環境影響評價文件未經批準，于2009年8月擅自開工建設�！苯衲�1月5日，環保部開出的一張“行政處罰決定書”中稱。在文件末尾，環保部責令此工程停止建設，并罰款20萬元。

引漢濟渭工程，號稱陜西省最大的調水工程，2008年由陜西省政府規劃，靜態投資便超過百億元。5月下旬，本報記者在現場調查發現，該工程仍處于停工狀態。

昨日，引漢濟渭工程工地上的一位人士對本報記者表示，工程依然沒有復工，而從環保部發出“處罰書”算起，該工程已停工逾5個月。

環評背后，本報記者調查顯示，這是任何一個大型工程都可能遭遇的環評困惑，該項目環評單位為武漢的長江水資源保護科學研究所，于去年5月完成項目環評文件編制。上報環保部后，卻出現了層出不窮的新問題。

“這里面太復雜了，其中有我們的問題，也有環保部的問題，很多前期工作互相交叉，在環保部的要求里，若干方面都攪在一塊了�！焙樾】嫡f。

工地上的等待

在西安周至縣位于秦嶺北麓的深坳里，有兩個剛完工的隧洞，因為在它們周圍并無大型器械，也沒有來往的車輛，所以并不容易被發現。它們為引漢濟渭工程的一部分，為勘探試驗支洞。

資料介紹說，“引漢濟渭”主隧洞設計總長93.8公里，跨長江、黃河兩大水系，將漢江水與渭河打通。魚刺形的10條勘探支洞分布在還未開工的主洞兩邊，一同埋于秦嶺深處。它們的作用一是勘探巖體，二是為主洞的建設提供廢渣搬運場，也為工人作業提供通道。

建設方中鐵十八局的生活區位于周至自然保護區林區檢查站內，目前，除了已經成型的辦公區，還有一排排正在建的簡易板房，這是為后續工程擴員而準備的。

總工程師王建偉最近的工作轉移至辦公區內，工程被停，他不再常去幾里外的隧洞口，“我們現在就每天干瞪眼了�！彼�說。

1月的某天，王建偉在山區內接到“業主”電話，對方指示全面停工�！按笮凸こ淘诮ㄔO中這里停那里停總是有的�！蓖踅▊ジ嬖V本報記者，當時他也沒有多問原因，就下令停止建設，并一直到現在。

如果不是被勒令叫停，中鐵十八局應已進入到主體工程即引漢濟渭越嶺段引水主洞的建設中。該局在此工程中負責兩個勘探試驗支洞，和20公里長的主洞標段。被叫停的時候，兩個支洞已經完工。其中一個位于周至縣王家河鄉，另一個位于周至縣陳河鄉。

在這兩個埋沒在嶺北深處的鄉鎮，零星可見造在山腰上的村屋，卻形不成規模，唯一的盤山公路108國道邊可見簡陋的商店，人煙稀少。兩個鄉距周至縣城約60公里。

環保部所指的“擅自開工建設”，指的就是勘探試驗支洞。因為已經停工數月，這些支洞都靜悄悄地埋在山里，本報記者在嶺北和嶺南同時看到，很多洞口已無人煙，也無工地圍欄，只有一個風機伸至洞內鼓風。

整個引漢濟渭工程由三個工程組成：黃金峽水利樞紐、秦嶺輸水隧洞和三河口水利樞紐。工程總體布局為，在漢江干流及其支流子午河上分別興建黃金峽水利樞紐和三河口水利樞紐，由最南端的黃金峽水庫提水，到達中段三河口水壩，與三河口庫水統一調配，水沿隧洞輸向秦嶺北麓，進入關中。

陜西并不乏穿越秦嶺內部的引水工程，然而引漢濟渭工程以總長度和埋深刷新難度。由于埋深在500米～2000米之間，越是往下巖層結構越復雜。僅中鐵十八局負責的20公里主洞標段就有14個斷層，無數軟巖，該局一位工程師介紹。

在周至的6號和7號支洞洞口，中鐵十八局每日安排一個“看洞人”，為的是阻止秦嶺間騎自行車的好奇驢友闖入洞內。王建偉對本報記者說，目前的工作就剩下每日例行排洞內的裂隙水，和修建周邊道路、防護堤等輔助工程。

工程停建對效益上的損耗不言而喻，王建偉遣散了一半的工人，“績效都發不出來。”炎熱的5月山區里，時而有等待再建的工人來電詢問工期，他只能回應：“業主這里還沒消息�！�

“支洞在省內的手續都是齊全的�！蓖踅▊シQ，他至今不知道環保部叫停的原因。除了設備折舊費，原本定于6月進場的大型TBM機械需延期至年底，TBM是一種代替早期的人工巖爆的大型開掘機械，是對巖層擾動最少的開鑿法，由于只在洞內作業，也將降低對生態的影響。

距工地30分鐘車程之外，便是周至生態脆弱帶“黑河金盆水庫”，黑河與王家河從南邊蜿蜒而下，匯入其中。在6月汛期前，這兩條河猶如兩條小溪般微弱，到處可見干涸的河道，但這個水庫年供西安70%用水。

“缺水“瓶頸

兩千多年前，一條鄭國渠東西橫跨渭北高原，從此關中沃野千里，秦以富強，卒并諸侯。漢時，西安更有“八水繞長安“之說。然而此景在歷史上隨著帝王大修陵墓而消失，生態環境遭到破壞，地下水的過度開采使地面沉降。

根據公開資料，陜北地區的水資源分布占整個陜西的29%，而處在渭河流域的關中，水資源總量只占全省18%。除了總量不足外，水資源時空分布不勻，70%地表水集中于汛期幾個月內。

另據《關中—天水經濟區發展規劃》，2020年，西安將建成1000萬人口的國際性大都市，屆時，關中地區缺水量將達到24億立方米。

受陜西黃河用水總量指標的限制，陜北黃河引水工程無法安排建設，“引漢濟渭”是陜西省政府從上世紀90年代關中大旱時便在研究的課題。其思路是，在不突破黃河流域用水指標的前提下，通過“下補上取”的方式置換出黃河水量指標。

目前，陜西引水工程已有東線“引乾濟石”，和西線“引紅濟石”，但兩者的年調水量均不到1億立方米，“引漢濟渭”的目標是到2020年實現總調水10億立方米。

引漢濟渭工程協調領導小組辦公室的文件上指出：“近1000萬人將喝上漢江水，支撐約500萬人的城市規模，和5000億元的國內生產總值”。

陜西省深諳“水是陜西可持續發展的最大制約瓶頸”，“引漢濟渭”光靜態投資就達到168億元。工程被叫停后，本報記者問詢至陜西省環保廳，環評處有關人士表示，該項目的投資和體量已達直接上報環保部標準，“省環保廳不負有審批權，頂多每次開研討會派一兩個人去�！�

中國工程院院士、長安大學水資源與環境工程系教授李佩成對本報記者表示，引漢濟渭是一個正面工程，“國家應該支持”。10年前，李佩成參與了陜西第一個南水北調工程“引乾濟石”的論證，在秦嶺的通車隧道邊“埋一條20公里的通水管”，項目的建成讓還停留在紙上的“引漢濟渭”見到現實的曙光。

4年前，李佩成參加了水利部在西安召開的論證會，當時水利部稱要在“不影響南水北調中線工程的基礎上，來解決陜西的調水問題”。他認為，“影響是肯定有的”，這提法為“引漢濟渭”是否能實現埋下隱患，他建議將“引漢濟渭”攬入國家南水北調中線工程之中。

陜南處漢江流域上游，據《引漢濟渭工程可行性研究報告》（下稱《可研報告》）指出，到2030年，“引漢濟渭”最終調水規模為15億立方米，占漢江年均供水量0.27%，如此對處于中下游的南水北調一期工程的影響是，減少年均供水0.99億立方米，占調水量1.04%。

本報記者在采訪陜西省水利及環保官員過程中，多數觀點認為該工程對南水北調影響極小，但會為陜西帶來極大惠利。據投資收益測算，該工程經濟內部收益率為29%，大于社會折現率的8%；在投資增加10%，效益減少10%的情況下，經濟內部效益仍大于8%。

陜西省水利廳廳長王鋒去年曾接受當地媒體采訪時稱，“工程對秦嶺生態的影響非常有限，都盡可能避開環境影響最敏感區域。”

工程涉及天華山、周至、漢中三個國家級自然保護區，和省級的黑河濕地自然保護區。王鋒稱，部分施工點設于自然保護區內，“但都屬于保護區的實驗區，并不在核心區�！�

如果不是環保部的叫停，該工程自2009年打勘探支洞以來基本未遇阻力，盡管有一些極小的人為分歧，如受水區與輸水區間的用水協議如何平衡。但李佩成認為，這都是在省內部可以協商協調的。

“我們很冤枉”

今年1月工程被叫停后，曾有媒體報道“環評文件沒有表述規范”，“工程隧洞路線與自然保護區邊界范圍闡釋不清”。本報記者在設于西安的引漢濟渭工程協調領導小組（下稱“引漢濟渭辦”）印證了此事。

上述所指的自然保護區邊界是佛坪縣天華山大熊貓保護區，引漢濟渭辦綜合處副主任李紹文告訴本報記者，這并不是環評未通過的主要原因，讓環評審批至今拖而未解的原因有二：作為附屬工程佛坪西漢高速連接線的施工引起生態問題和漢江流域規劃環評未過。

從陜北到陜南，可見植被逐漸豐茂，作為我國南北氣候分界線的秦嶺在漢中市佛坪縣分割出一片“小江南”。按照引漢濟渭規劃，在周至到佛坪的綿延秦川下，將埋下一根直線全長81.78公里的隧洞。

但是從佛坪十畝地村至水壩所在地三河口村，十來公里的山路邊亂石磊磊，山上隨處可見裸露的黃土帶，半山腰上忙碌著推土機。在十畝地村有一片洼地，本是一條河道，如今成了一個臨時棄渣場，河道被墊高兩米。在山區里跑車的司機小穆說，最怕走這條路，時不時就有滾石落下來砸窗。

在這片洼地前方的半山腰上，道路分岔,一條新開的公路（西漢公路佛坪連接線）向上延伸,向下延伸的舊路就通向洼地。而水壩所在的三河口村,也是由舊路連接，不久的將來，沿路村莊將全在水位線以下被淹沒。

這也是“西漢公路佛坪連接線”的意義所在，在路線不變的基礎上將路往山上抬高。而由于破壞了生態，環保部在去年9月巡視后提出了問題。

工程停止，讓位于三河口鄉的三河口大壩還未現身影。在漢江支流子午河邊，陜水集團的工人正在將來的壩址邊鋪路建橋。一名工人向本報記者表示，“那么大的山要挖石頭下來，路要攢上去，石頭滾下來，肯定山上生態有破壞。”

“碴滓沒法運，這是個技術上的難題�！边@名工人說，沿線的山石滾落在舊路上，往往就近形成棄渣場，然而更多的山石只能堆在路邊。十畝地村村民楊凱蹲在家門前，他面前的椒溪河（三河之一）潺潺如小溪，但是望著前方被渣滓墊高的河道，楊凱擔心汛期來后會暴發洪水。

“山區的施工條件限制，只能堆一部分，再運走一部分，跟接力賽一樣。”李紹文說。

李紹文對本報記者表示，該路的建設由省交通廳負責，由漢中市交通局具體實施，“10年前這條路就應該建設，為解決資金不足被納入到引漢濟渭的總盤”。他稱，由于與交通廳沒有隸屬關系導致整治緩慢，“所以我們很冤枉”。

遭遇環評困惑

澳大利亞格里菲斯大學河流學院的Stuart E. Bunn教授曾在去年跟隨中科院來到佛坪，他對當地相對完好的河流生態留下深刻印象。在郵件中，Stuart對本報記者表示，在考察和比較了中國很多河流后，發現佛坪三河口流域的生態是為數不多的未受人為破壞的。

“對主路的開鑿所帶來的生態影響應予以足夠的重視，對這個重要的生態區來說，任何高標準的環評要求都該接受�！盨tuart結合澳大利亞國內例子認為，在各方利害仍未明確地平衡前，哪怕是打著惠民牌的工程都不能先行開工。

去年6月15日，項目《可研報告》通過發改委下中國國際工程咨詢公司（下稱“中咨公司”）的評估。與此同時，在可研階段涉及的項目環境影響評價、水土保持方案、防洪影響評價等14個相關專項、專題報告也同時編制完成。

李紹文解釋，《可研報告》由中咨公司通過技術評審后，其余專項再上報各部委，“行政審批在不同的部門，與《可研報告》兩條線走”。發改委正式審批《可研報告》需在各部委手續后，屆時工程才能正式立項。

去年7月9日至13日，引漢濟渭工程環境影響報告書技術評估會議在西安召開。在陜西省水利廳的文件里，可以看到如此評價：本會是引漢濟渭工程可研報告通過國家審批的關鍵前置環節，也是繼6月15日《可研報告》經中咨公司評估后，加快推進項目前期工作的又一重大活動，評估結論對環保部最終決策項目環境影響報告書審批具有十分重要的影響作用。

當時會議云集了省內環保、水利、農林、水電、勘測等13位專家，實際踏勘后認為報告書編制規范，評價內容全面，“基本反映了工程影響區的生態現狀，提出的生態保護措施基本可行�！�

據李紹文回憶，去年9月環保部環評中心在西安開會，“總的評價是非常好的，只是提了些需完善的小部分�！敝�后，相關文件的補充一直在進行。但是經佛坪實地踏勘后，環保部的說法“與會上就不一樣了”。“又為我們新增了點難度�！�

除了以上提到的道路環境問題，李紹文所指的難度就是漢江流域規劃環評。據了解，此環評涉及漢江流域上的安康水電站、蜀河水電站、石泉水電站，而這些項目屬于國電系統，于是在規劃環評的權責上與“引漢濟渭”存在分歧。

規劃環評區別于一般所指的項目環評，是對政策、法規、規劃、計劃的環境資源承載能力進行分析預測和科學評價，從決策源頭防治環境污染和生態破壞，比后者更宏觀。

《規劃環境影響評價條例》于2009年起實施，根據《環境影響評價法》的基礎制定，“市級以上地方人民政府”的水利工程，就在規劃環評的范疇中。

北大法學院資源、能源與環境法中心博士王社坤解釋道，從理想狀態看是規劃先做環評，然后規劃所擬定的項目再做環評，項目環評可以根據規劃環評情況予以簡化。但在實踐中，大多數規劃未做環評，所以為了推動規劃環評，環保部門采取了以項目環評“倒逼”規劃環評的做法。即如果項目所依據的規劃沒做環評，那么這個項目環評也不批。

王社坤認為，在沒有法律明確規定的條件下，僅僅以規劃沒做環評而不批項目環評報告也是沒有法律依據的。

在今年1月5日，環保部突然網上公布處罰決議，勒令停工。李紹文稱，之前沒有收到任何訊號，是當天一早從網上得知的。自那以后，引漢濟渭辦的高層開始頻繁去北京跑部委，然而，在各種環評補充材料遞交之后，等待的就是繁復而緩慢的行政審批程序。

環保部的處罰決定書認為，“引漢濟渭”違反了《環境影響評價法》第二十五條關于環評制度的規定。

環評法第二十五條的規定是，建設項目的環境影響評價未經法律規定的審批部門審查，或者審查后未予批準的，該項目審批部門不得批準其建設，建設單位不得開工建設。

“限期補辦程序”

引漢濟渭工程多名負責人對本報記者稱，其進行的只是“前期勘探工作”，“如果不打試驗洞，就無法了解秦嶺內巖層結構，也無法憑空進行環評�！绷硗獾囊粋�說法是，如果等待環評下來再動工，會使效率大打折扣。

而這個看似合理的解釋卻沒有得到環境法專家的認可，中國人民大學法學院副教授竺效博士認為，《環境影響評價法》第二十五條從立法上來分析并無漏洞，但此案可能主要涉及到技術問題，法律沒有辦法做出具體規定，“可以推定環保部會基于更多的案件事實和證據作出判斷�！�

“是施工行為，還是為了編制環評所必須的實驗性行為，如果國家尚未制定相關判定技術規范和標準，那么這個案例正好也反映出將來有制定相應技術標準的必要性�！斌眯Ц嬖V本報記者。

中國人民大學環境政策與環境規劃研究中心主任宋國君持有相似立場：“即使先建了沒有被發現，那理論上也是違法，效率也要在法律框架下講才能成立�！�

環評法自2003年9月1日起實施以來,環境影響評價成為一道不可逾越的法律門檻。然而，就是在2005年，環保部曾一口氣叫停30個“未批先建”的省級項目，此事為環保界津津樂道為“環評風暴”。

而反觀環評法本身，第三十一條的規定，卻被業內人士認為一定程度上助長了上述情況的發生，也一直以來被環保界詬病。第三十一條規定“擅自開工建設的，由有權審批該項目環境影響評價文件的環境保護行政主管部門責令停止建設，限期補辦程序”。

“‘限期補辦程序’對大型項目而言，使違法成本非常低，而且補辦時通過率比正常的要高。因此起到了一種反向指引功能�！蓖跎缋ふf。他認為，一般來講未批先建的都是“大項目”，補辦通過率很高，“因為生米煮成熟飯了”。

但是王社坤也告訴本報記者，即使是環評手續沒有問題、已經通過環評審批的項目，只要在審批前動工，在原則上也應該被叫停并接受罰款。環評的初衷是“在采取行動之前先預測環境影響，再根據預測結果決定是否采取行為。預防必然要付出代價，其中之一就是經濟成本和效率”。

北大法學院資源、能源與環境法中心教授汪勁曾在2005年“環評風暴”后的一篇論文中指出，這一規定對于具有預防功能的環評制度而言，只是在形式上確立了環評的合法地位，而事實上否定了環評的事先預防功能，并縱容了通過補辦環評手續使不法狀態合法化的行為。

5月下旬，洪小康在電話里告訴本報記者，環保部目前正在辦理引漢濟渭項目環評、漢江流域回顧性評價（代替規劃環評），土地預審也正由省國土廳上報中。

“這里面太復雜了，其中有我們的問題，也有環保部的問題，很多前期工作互相交叉，在環保部的要求里，若干方面都攪在一塊了�！焙樾】嫡f。