“飛地經濟”這種區域間合作的新型經濟模式，如今在各地日漸勃興。日前，《每日經濟新聞》記者趕赴曹妃甸，現場調查當地“飛地經濟”的進展情況及存在的問題。據記者調查，目前在曹妃甸形成的“飛地”還沒有產出效益，對于具體的效益分成，還沒有可堪陳述的樣本。正是國家對土地的持續收緊，經濟發展和資源局限形成矛盾，尋求“飛地”成為必然。專家認為，“飛出地”與“飛入地”雙方存在的利益障礙，是“飛地經濟”的一大難題。

沿唐曹高速一路向前，兩旁是正在形成的土地雛形，這是未來“飛地”的落腳處。《每日經濟新聞》記者獲悉，河北省計劃在曹妃甸劃出50平方公里的土地，作為內蒙古新建臨港產業區用地。

《每日經濟新聞》記者在現場看到，圍起來的堤壩、泛著波紋的海水，一格一格向海中延伸而去；空曠渺遠的天際下，重型機械轟鳴，似乎無休無止。這些“格子”將被填灌沙石，形成土地。這里曾是渤海灣旁一個不足4平方公里的帶狀沙島，如今“長”成近200平方公里的“工業寶地”。

4月11日，記者在曹妃甸采訪了解到，在方興未艾的“飛地經濟”浪潮中，曹妃甸因其“向海要地”的便捷，成為各方垂青之處。這個地方已經借助飛地經濟模式，為包括承德、秦皇島等地在內的市縣區布局著飛地產業區，作為新一輪經濟發展的“助推器”。

曹妃甸工業區管委會一位工作人員在接受記者采訪時認為，“飛地經濟”更多還處于概念層面，“飛入地”尚在做基礎工作。但陸續填海形成的優勢土地資源，仍以巨大的磁力，吸引著外來資本、項目源源進入。

尚無企業“飛”入“飛地”

穿行在熱火的建筑場地，不時看見“世界重化工基地”之類的大型招牌矗立路邊。

“這是一處讓人震撼的地方。”曹妃甸南堡經濟開發區管委會的工作人員說。這里被稱為“北方未來的深圳”。事實上，如同30年前那個南方的小漁村一樣，曹妃甸已不再是那個離岸18公里的古老沙島。

曹妃甸“飛地經濟”的先行先試，始于2009年。當年，承德和秦皇島兩市的臨港工業園分別在曹妃甸揭牌成立，兩塊“飛地”共占地40平方公里。

據公開資料顯示，在土地供給方式上，由唐山市墊資負責征地補償，然后以成本價交由秦皇島臨港工業園管理辦公室進行開發，土地出讓金全部歸該管理辦公室所有。

在財政稅收方面，進入秦皇島臨港工業園區的企業從建成投產取得收入之日起，5年內企業上繳稅收形成的地方財政收入歸秦皇島臨港工業園區所有。而5年后稅收增長部分形成的地方財政收入（以前5年平均值為基數），由秦皇島臨港工業園與曹妃甸新區按6∶4比例分成。

曹妃甸工業區管委會綜合處科員才立奎告訴《每日經濟新聞》記者，從2009年至今兩年時間里，沒有企業進駐臨港工業園區，現在還在做填海等基礎設施工作。

作為環渤海經濟圈的重要經濟增長極，曹妃甸的“飛地經濟”在2011年由于內蒙古自治區的加入，增色不少。

資料顯示，3月28日，內蒙古自治區與河北省簽署了兩省區“關于建設臨港產業園和港口項目合作協議”。

根據協議，合作項目由內蒙古投資，河北省將在曹妃甸為內蒙古分期提供50平方公里土地，其中包括在曹妃甸劃轉40平方公里土地建設港口產業區，在樂亭新區劃轉10平方公里土地建設化工產業園區。

此外，河北省還將為內蒙古在曹妃甸規劃液體化工、煤炭、礦石、集裝箱、通用碼頭等5個功能性碼頭。

記者實地調查了解到，劃轉的40平方公里土地位于曹妃甸南堡經濟開發區內，4月12日，該區管委會主任的秘書向記者表示，內蒙古的這項“飛地經濟”項目還處在省級部門接觸的層面，具體實施還未展開。

高熱的“填海造地”

曹妃甸最有吸引力之處是，這里有著填海造陸形成的優勢土地資源，“在不占用耕地的情況下可以提供大量土地”，曹妃甸管委會負責人提供給記者的資料中稱。

據稱，曹妃甸目前是國內最大的填海造陸所在地，據河北省省長陳全國2010年的介紹，曹妃甸的填海造陸已經完成170多平方公里。澳門面積約20平方公里，目前已“填”出8個澳門的面積。據規劃，曹妃甸工業區最終目標是達到380平方公里，其中陸地310平方公里，水域70平方公里。也就是說，曹妃甸要填出18個澳門的面積。

2009年，國家海洋局北海分局副局長劉心成稱，渤海周邊向海要地的情況非常嚴重，查處的案子中大部分是違法填海造陸。當年查處的違法造陸僅曹妃甸就有10多起。

北京大學教授汪勁此前對全國填海造陸情況做過調研，他稱，按照《海洋環境保護法》和《海域使用管理法》的規定，造地50公頃需國家批準，但是各地一造就是上百上千公頃。

為規避法律約束，沿海當地采取的辦法是“化零為整”，即先進行圍海造堤，形成一個一個“格子”，每個“格子”面積不超過50公頃，圈起來以后再填平，最后形成整體。曹妃甸的填海造陸亦如是。

曹妃甸新區黨政辦公室主任王會良曾撰文指出，“飛地”政策將有效地破解縣（市）區開發建設的土地瓶頸。

近年來，國家實行最嚴格的耕地保護政策，嚴格控制農用地轉建設用地指標。“2010年，唐山市土地需求22.5萬畝，其中農用地14萬畝，未利用地8.5萬畝，項目建設用地異常緊張，土地制約已成為項目建設和經濟發展的瓶頸。”

王會良認為，曹妃甸縣（市）區臨港產業園座落在南堡浩瀚的鹽灘，屬于建設用地，不受用地指標的限制，每個縣（市）區在這里都擁有10平方公里左右的永久“飛地”。

曹妃甸工業區提供的材料稱，“曹妃甸島后方灘涂廣闊，淺灘、荒灘面積達1000多平方公里，且不占耕地，不需要移民和拆遷等。”

有此先天優勢，該工業區能為臨港產業和城市的發展提供充足的用地，有效突破用地瓶頸，因此，曹妃甸對于“飛地經濟”的踐行，樂此不疲。

“飛地”的合作模式

按照曹妃甸工業區管委會常務副主任薛渤珣的說法，工業區實行飛地政策后，“飛出地”自主布局發展臨港產業項目，所得效益進行分成或全部歸土地使用企業所在地財政所有。

《每日經濟新聞》記者調查了解到，在利潤分配上，初步建立合理的稅收共享機制，按照異地搬遷企業和增產擴能企業分比例和基數相結合的辦法，或在5年內實行比例法，對上述兩類企業，由曹妃甸與原區縣進行利潤分成。曹妃甸則可借此發展臨港物流和餐飲、服務等第三產業。

據記者調查，目前在曹妃甸形成的“飛地”還沒有產出效益，對于具體的效益分成，還沒有可堪陳述的樣本。

公開資料稱，實施“飛地”戰略，目的就是充分利用曹妃甸港口的地理優勢，實現沿海城市與內陸城市的協調發展。河北省11個設立開發區的城市中有8個為內陸城市，過去沿海城市的各種開發建設，這些內陸城市都無從參與。通過“飛地經濟”戰略，內陸城市擁有了一個“出海口”，一個發展臨港產業的基地和一塊直接與海洋對話的平臺。

對于“飛地”的組織架構及運作，一位曾在曹妃甸工業區管委會工作過的工作人員向《每日經濟新聞》記者表示，曹妃甸將采取“管委會+公司”的模式，由“飛出地”建立曹妃甸項目管委會，下設招商、規劃、建設等相關部門。

開發模式上，曹妃甸項目管委會負責規劃管理及指導協調，主要對城市建設、管理機制、項目引進等重大體制提出協調解決方案，而投資、融資、開發、建設等過程充分采用政府管控下的投資建設公司進行。

為克服“飛地經濟”帶來的兩地政府合作的制度性障礙，曹妃甸飛地經濟開發區管委會結合實際情況，實行屬地管理和異地管理兩種方式。

另外，為消除兩地的溝通障礙，由飛入地城市和飛出地城市專門成立飛地領導小組，建立包含發改、規劃等有關部門的合作協調機制，定期研究產業轉移、項目合作事宜等。

5月3日《人民日報·海外版》發表了名為《齊天樂·曹妃甸放歌》的詞。“海疆福地曹妃甸，明珠焰光璀璨。造地吹沙，深洋筑港……”身處巨大工業場的曹妃甸，街頭看不到飯店，也沒有旅館，停在路邊的面包車上寫著大大的“盒飯”字樣，小販們在飛揚的塵土中，起勁叫賣。

專家觀點

土地資源吃緊飛地經濟需“退燒”

在土地資源的掣肘下，“飛地經濟”模式在全國各地被效仿，一塊塊“飛地”接踵而來。

原先相互獨立的、經濟發展存在落差的區域，憑借一塊“飛地”聯姻，寄望結出“互惠經濟”的果實，這一模式在“十二五”開局之年熱度不減。山東、湖北、廣東、江蘇、河北及內陸的陜西、四川等地，“飛地”頻頻現身。

5月2日，中國社科院研究員、中國城市經濟學會副會長劉維新接受《每日經濟新聞》記者采訪時說，從“全國一盤棋”的角度而言，“飛地經濟”這種現象對土地的全面管理、發展和協調非常不利。

即便有不利之處，即便在“飛出地”和“飛入地”之間尚存著一系列沒有厘清的制度、觀念、利益等障礙，“飛地經濟”的“魅影”依舊在各地閃現。

“飛地經濟”遍地開花

用地指標越來越緊，用工成本越來越高，環境容量越來越小等，遭遇多方面壓力“夾擊”的東南沿海傳統產業，開始“走為上”，尋找“飛地”，以求再次實現經濟起飛。

山東文登目前有30多個項目通過該模式引入到當地經濟開發區內，以形成新的產業集群。在湖南長沙，其“十二五”工業發展規劃提出，要鼓勵并協助優勢與特色產業在外建立生產基地，形成“飛地經濟”，促進本土發展總部經濟。

工業總量與資源稟賦不對稱的情況下，湖北保康、廣東順德、四川德陽、遼寧錦州等地，“飛地經濟”遍地開花。

今年2月，安徽省出臺《關于建立利益分享機制推進園區合作共建的初步設想》，計劃圍繞“飛地經濟”，在皖江示范區推進與長三角合作共建園區。該設想是，由安徽省將“凈地”交給上海、江蘇、浙江政府，由其組織開展建設與管理，獨立經營，封閉運作。

地根收緊倒逼“飛地”？

在業內人士看來，土地要素是目前“飛地經濟”不斷勃興的推動力。

據國土資源部部長徐紹史介紹，“十二五”各地發展勢頭強勁，城市化速度不斷提升，國土管理工作面臨如何既保障發展又保護資源的兩難。因此，國土資源部將繼續推進審批制度改革；規范推進農村土地管理制度改革；深化國土資源有償使用制度改革等等。

正是國家對于“地根”的持續收緊，經濟發展和資源局限形成矛盾，尋求“飛地”成為必然。

中國社會科學院區域經濟研究專家、經濟學家徐逢賢向《每日經濟新聞》記者表示，“飛地經濟”確有促進經濟發展、節約運輸成本等好處。

但是，徐逢賢認為，如果兩個區域之間沒有在政府層面達成協議，將出現很多問題，譬如土地、資源及利益分成糾紛等。

中國社科院研究員、中國城市經濟學會副會長劉維新也告訴記者，“飛地經濟”早些年前在江浙一帶就有出現，通俗來說就是“某地土地資源很緊，到其他地方搞土地的做法”。

他說，現在土地資源消減非常之快，尤其是在東南沿海部分地區，占地現象非常嚴重，綜合多種原因考慮，搞“飛地經濟”不當。

劉維新指出，中國的土地紅線已經突破，在城市化過程中，又過度房地產化，大量土地資源消失，因此必須要對“飛地經濟”進行“退燒”。

諸多障礙亟須厘清

一方有地，一方有錢，看起來這種合作水到渠成。然而，橫亙在“飛地經濟”兩方之間的，還有許多障礙亟待時間和實踐的檢驗。之前已有專家指出，“飛地經濟”模式有助于建立產業轉移新平臺，但需謹防將高耗能、高污染的產業轉移出來。

國家發改委國土開發與地區經濟研究所副研究員黃征學認為，飛地經濟模式是探尋跨區域發展的良方之一，從未來發展來看，不得不面對的是轉移過程中的環境保護問題。

黃征學指出，對落地項目的管理也是東部與中西部發展所面臨的共同問題，在人才、理念以及市場層面都需要雙方共同協調。

目前，已形成的飛地經濟模式主要有三類：飛出地投資性、飛入地投資性和兩地共投性。但這些模式，無一例外都將面臨兩區域間制度、利益、市場等多方面的考量。

西南財經大學經濟研究所研究員、區域經濟學博士生導師趙曦指出，土地制度上，如對于飛出地企業，飛入地政府可能會提供一些較大優惠，但對于本地企業，這就意味著不公平。在管理制度上，對“飛地”內的企業如何管理，究竟是我管、他管還是共管？目前還沒有找到一種科學規范的管理模式。

同時，趙曦認為，“飛地經濟”存在結構障礙。“飛地經濟”很難融入當地的經濟循環，也難與當地產生產業關聯。如果飛入地低下的生產結構和飛出地的產業轉移難以協調，將導致“飛地”與當地經濟分離發展。

在趙曦看來，尤其重要的是雙方面臨的利益障礙，這是“飛地經濟”的一大難題，在“飛地經濟”發展過程中始終存在利益沖突與利益矛盾。

來源：每日經濟新聞