宅基地退出遭遇補償難題抵押融資渠道不暢

安徽“農地入市”試點尷尬前行

隨著《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》打響“農地入市”發令槍，作為我國農村改革發源地的安徽省，成為首批起跑者之一。黨的十八屆三中全會閉幕之際，安徽省發布指導意見，決定在全省20個縣(區)開展農村綜合(行情專區)改革示范試點工作，推出多項“農地入市”新政策。

事實上，在農村土地產權制度改革、農民集體建設用地流轉等方面，安徽省近年來進行了一些頗具爭議也很有借鑒意義的改革試點。《經濟參考報》記者近期走訪安徽省部分土地改革試點地區了解到，這些“農地入市”試點雖取得了一定成效，但仍然面臨“宅基地退出”落實遇阻，抵押融資渠道不暢，以及法律“紅線”難突破等尷尬。

“宅基地退出”落實遇阻

退出補償額如何定，社會保障有無著落，能否找到就業門路……多位受訪者擔憂，若這些工作沒提前謀劃好，就倉促讓農民退出宅基地，將來這些農民會不會成為城市“流民”？

2013年11月12日，安徽省發布《關于深化農村綜合改革示范試點工作的指導意見》，決定在20個縣(區)開展農村綜合改革示范試點工作，其中提出建立多元統一的農村土地市場，包括探索土地流轉新機制、建立宅基地退出補償激勵機制等政策。

《經濟參考報》記者近日走訪合肥、宣城等地了解到，建立宅基地退出補償激勵機制政策備受關注。根據指導意見，安徽省將堅持自愿、有償原則，探索建立符合農民合理需求的宅基地退出補償激勵機制。建立農民通過流轉方式使用其他農村集體經濟組織宅基地的制度。

對此，家住蕪湖市無為縣十里墩鄉的王同光表示期待。王同光在合肥市一家制造業企業工作，他已在城里買了房子，父母都住在城里，老家的宅基地閑置了�！爸灰�補償合理，我覺得宅基地退出是能接受的，地不用浪費了怪可惜的�！彼�說。

然而，接受記者采訪的一些基層干部對該項政策卻態度迥異。有人認為，該政策符合現實需要，將盤活農村閑置宅基地資源，優化城鄉建設用地空間布局。也有人擔心，“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度”，是《決定》對宅基地的表述，而安徽出臺的政策明確宅基地可以有償退出，顯然是“超前”了，可能會帶來與民爭地、“流民”等問題。

其實，關于宅基地退出補償激勵政策，安徽省已有部分地區開始試點，但由于后續配套政策不健全，政策落實情況不容樂觀。2013年9月，安徽省宣城市寧國市政府出臺《寧國市農村宅基地退出辦法(試行)》，規定自愿退出宅基地每畝最高可獲6萬元補助。

對于這項政策的實施情況，寧國市政府辦公室相關負責人表示，雖然政策已出臺幾個月了，但目前仍沒有完全實施。不可否認，后續的社會保障是有問題的，如果財力達不到，推行這項政策是有難度的。但現在要做這件事，首要前提就是農民自愿。

土地“轉”金融不“轉”

寧國市政府辦公室副主任肖宏亮說，有企業想流轉土地，但一了解到流轉后到銀行不能抵押融資，企業就沒什么興趣了。若金融問題不解決，“農地入市”試點很難推進。

蕪湖市是全國第一個農民集體所有建設用地使用權流轉試點城市。1999年，國土資源部正式批準該市為農民集體所有建設用地使用權流轉試點。

據蕪湖市國土資源局副調研員尹仲輝介紹，該流轉是指鄉鎮土地利用總體規劃確定的集鎮建設用地范圍內的集體所有建設用地使用權發生轉移的行為，包括農民集體所有建設用地使用權轉讓、租賃、作價入股、聯營聯建、抵押等。當時設計政策體系時，均按照《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，即集體土地參照國有土地操作�！皬脑圏c情況來看，確實取得了較好成效�！币�仲輝說。

“自開展流轉以來，共辦理流轉供地手續3370畝，吸引了大批投資者前來興業，街道財政收入從1999年流轉前的2579萬元增長到2012年的4億元。”蕪湖經濟技術開發區龍山街道辦事處相關負責人說，城鎮化進程加快了，農民居住向鎮區集中了，還享受到較完善的社會保障體系。

然而，建設用地流轉也存在“短板”。《經濟參考報》記者了解到，盡管寧國市城鄉土地交易中心目前已規范流轉集體土地5300余畝，但這都是土地承包經營權交易。由于抵押融資渠道不暢，以及相關配套政策不完善，集體經營性建設用地流轉至今還沒有交易。

“土地‘轉’金融不‘轉’，基層反映很強烈�！毙ず炅撂钩�，雖然省里和市里都出臺了規定，但銀行業金融機構卻不“買賬”。2011年8月，寧國市出臺辦法規定，農村集體經營性建設用地可以進行抵押融資。隨后，他找到銀行，銀行反饋稱由于風險因素和處置難度，集體建設用地一般不能抵押，銀行不愿進行抵押融資。

蕪湖市集體建設用地流轉試點也遭遇類似情況。蕪湖市國土資源局相關負責人表示，按照規定，集體建設用地和國有土地同地同價，但銀行執行起來卻打了折扣，如國有土地一般能貸評估價的70%，但集體建設用地只能貸50%左右，這還是同地不同權的。

蕪湖市紅星凈化濾材有限公司流轉了12畝集體建設用地�！爱敵醭兄Z與國有土地同地同權，可到銀行抵押融資時還是不一樣。我咨詢了銀行，公司的用地只能貸300萬元左右，而要是國有土地就能貸500多萬元�！惫�司總經理胡忠福無奈地說，現在公司的產品供不應求，就因為缺乏資金，不能擴大再生產，影響了企業的發展。

據悉，安徽省的土地新政策強化了土地承包經營權的資本屬性。根據指導意見，土地承包經營權等的轉讓、出租、入股、抵押等，逐步納入城鄉統一的土地交易市場。

“我最關注的就是這項政策了，2013年流轉了5000余畝土地，之前因沒有抵押物，一般很難從銀行貸到款�！卑霾菏袘堰h縣鵬飛現代農業專業合作社理事長路鵬飛高興地說，土地承包經營權可作抵押物，他就不用再愁貸款問題了，希望政策能盡快落實。

法律“紅線”制約改革進展

在土地改革試點地區，普遍存在一些顧慮，如頂層設計不明晰，造成依法工商登記難；存在法律“紅線”掣肘，一些改革因此進展緩慢。

據寧國市國土資源局工作人員介紹，盡管2013年的中央1號文件提出“鼓勵農民興辦專業合作和股份合作等多元化、多類型合作社”，但對農村土地股份合作社等尚未作出明確規定，導致工商登記時無法可依，不能真正成為市場獨立法人，阻礙了集體土地的上市交易。

農村集體土地的多頭管理，給賦權于農民帶來難度。據了解，林地、承包地、宅基地等分別屬于林業、農業、國土等不同部門管理，土地確權工作協調比較難。由于歷史原因，目前已確權的林地、承包地的實際測量面積與林權證、土地承包使用權證記載的土地面積出入較大，量化股權時經常產生爭議，阻礙了土地產權制度改革的推進。

因缺乏政策和法律支持，導致改革進展緩慢的例子也并不鮮見。為深化農村金融服務，推進適度規模農業發展，合肥市自2012年3月起，選擇在長豐縣率先開展農村土地承包經營權抵押貸款試點，以保障農業產前、產中、產后的種苗農資和服務資金需要。

根據試點要求，凡在長豐縣域范圍內經營面積在50畝以上或基礎設施投入在30萬元以上從事農業生產經營活動的農戶、個體工商戶、農業企業和農村經濟組織，符合規定即可辦理貸款業務。該項業務以依法依規、平等自愿、誠實守信為原則，堅持不改變農村土地所有權的性質、不改變農民的土地承包權、不改變土地的農業用途。

“試點一年來取得一定成效，但并未達到預期目的。”長豐縣農委農經科負責人告訴《經濟參考報》記者，截至2013年11月，共辦成放貸3筆，貸款額約140萬元。之所以成交量少，除了相關配套政策不健全外，最大的制約因素在于，該項試點工作腳踩法律“紅線”。

基層反映，實施土地經營權抵押貸款，是統籌城鄉背景下在政策方面的一個突破。雖然我國農村土地承包法允許土地承包經營權通過轉包、出租、互換、轉讓等方式進行流轉，但對其抵押的問題《物權法》、《擔保法》都未明確，缺乏政策及法律層面的支持。

無獨有偶，蕪湖市集體建設用地流轉試點成效明顯，但一直未能在全省乃至全國推開，一個重要原因就是難以逾越法律“紅線”。蕪湖市國土資源局相關負責人說，當時設計政策體系時開了口子，即規定國有土地上怎么做，集體土地就參照著做。

然而，根據我國土地管理法，農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。因此，農民的土地不能直接進入市場。若實踐就是突破法律規定，所以在相關法律未修訂時，基層對改革的顧慮較多，很多突破只是理論上的，實踐中難以操作。

“從安徽部分地區土地改革試點情況來看，尚面臨的障礙和難題應引起重視，需要強化頂層設計，特別是在政策法規方面給予支持。”安徽大學農村改革與經濟社會發展研究院院長張德元表示，國家有關部門應盡快總結試點經驗，綜合國土、農業、金融等部門意見需求，加快政策法規修訂步伐，以適應改革試點工作需要。

“棗莊模式”喚醒土地資本

山東省棗莊市自2008年開始探索盤活土地資本的新模式，釋放出巨大活力。據測算，改革后土地合作社畝均收益比分散耕種高出62%，參與改革農民人均增收30%。

《經濟參考報》記者了解到，棗莊市近年來大膽探索農村土地制度改革，在土地所有權、承包權和農地性質“三不變”的前提下，給農民發放農村土地使用產權證，建立農地產權交易市場并推進農村合作社，以此盤活土地資本，破解農業規模經營的資金瓶頸。

首先，發放土地使用產權證。由縣級人民政府依法給加入土地合作社的農戶發放《農村土地使用產權證》，持證人在產權期限內，可依法經營、流轉土地，也可以作價、折股作為資本從事股份經營、合作經營或抵押擔保。棗莊市在山亭區徐莊鎮先行試點，2008年9月中旬，徐莊土地合作社的近300名農民最先領到了屬于自己的土地使用證。

其次，成立農村土地使用產權交易所。為保障土地抵押權的實現，同時也為了避免民間私下流轉帶來的風險，棗莊市建立起市、區、鄉鎮三級農村土地使用產權有形市場交易網絡，農民、合作社或銀行拿到土地使用產權證，可以到土地交易所進行交易；同時土地交易所對土地進行客觀公正的評估，給交易雙方提供參考價格。由此形成了農村土地產權交易的有形市場，解決了制約農地流轉的市場缺位問題。目前，棗莊市共建成鄉鎮農村土地使用產權交易服務所43家。

第三，發展以土地為紐帶的合作社。棗莊市把發放土地使用產權證的范圍，限定在加入土地合作社的農戶中，形成了刺激土地合作社發展的利益導向機制。同時，引導合作社對接城市和企業，積極發展農副產品深加工、商貿流通等二三產業，創辦更多的社辦企業。他們通過組織化實施規�；�，架起傳統農業向現代農業過度的橋梁，找到家庭承包分散經營制度下實現農業規模經營的新路子。

棗莊市市長張術平說，通過土地確權，建立產權交易的有形市場，解決了土地流轉和合作化發展的一些問題：一是農民將土地流轉給合作社，而不是企業，有效規避了農民的失地風險；二是對土地使用產權進行客觀的評估，并公開交易，保障了交易雙方的利益；三是憑借土地使用產權證可以抵押貸款，為合作化生產掃清道路。

記者在采訪中發現，“棗莊模式”讓曾經減產乃至撂荒的土地重新煥發活力。

山亭區徐莊土地合作社理事長張凱華自2008年9月領到土地使用產權證后，便以此作為抵押，很快得到了山亭農村信用聯社兩筆共45萬元貸款，用于采購急需的化肥和水利設施建設。截至目前，僅棗莊227家市級試點合作社就累計貸款4.31億元，平均每個合作社累計貸款140萬元，最高的單筆貸款達到1000萬元，有效解決了農業規模經營的資金瓶頸。

目前，棗莊市以土地為紐帶的合作社達到1179家，規模經營土地51.34萬畝，占全市耕地總面積的18%，平均每個合作社規模經營435余畝。市級試點合作社規模經營超1000畝的達86家，有78家合作社注冊品牌，68家興建社辦企業，形成了經營規�；�、技術資金集約化、組織運營產業化、產品銷售訂單化的現代農業發展模式。

山亭區桑村鎮民生蔬菜種植專業合作社理事長張丕儉說：“以前農民一家一戶種傳統農作物，一畝地每年最多收入1000多元。2012年，合作社1648畝土地以統一標準培育黃瓜、蕓豆、土豆種子，全年的產值是1200多萬，效益比分散種植增加10倍不止�！�

更重要的是，農民收入大幅增加。聘新蔬果專業合作社理事長高聘新給記者算了一筆賬，農民土地入社后至少可以實現三次收入：一是土地在合作社的保底收入，每年每畝1000元；二是合作社的分紅收益，每年每畝300元；三是務工收入，誰拿出地流轉誰優先進合作社打工，工資每月1200元。

此外，由于規模經營降低農業生產成本也能帶來一定的增收。桑村鎮民生蔬菜種植專業合作社通過集中采購化肥、農藥、種子等生產資料，每畝可節約生產成本280元；通過實行集約化經營、機械(行情專區)化生產，每畝可減少勞動力成本300元。