財稅體制改革牽一發(fā)而動全身。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次將財政的功能定位上升到“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的高度，并明確了預(yù)算管理、稅收制度、財政體制三方面的改革方向。

中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政審計研究室主任汪德華對上證報記者表示，一些財稅改革領(lǐng)域的重大問題，《決定》中都在其他部分予以明確。例如，國企改革部分暗含未來走向“淡馬錫模式”，明確國有資本收益上繳比例到2020年提到30%，且要求納入公共財政，同時劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社會保障基金；城鎮(zhèn)化部分明確“允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道”，表明呼吁很久但爭議很大的地方債或市政債將啟動。

預(yù)算陽光化

“財政統(tǒng)一”是現(xiàn)代國家治理的基本要求。但長期以來，我國財政收支管理權(quán)限的碎片化現(xiàn)象較為嚴(yán)重。汪德華表示，此次《決定》中提出實(shí)施“全面規(guī)范”的預(yù)算制度，要求清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，各類重點(diǎn)支出同財政收支增幅或GDP掛鉤事項(xiàng)，清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目等，“通俗地說，這是要收回并限制”王爺“和”諸侯“的財政權(quán)力，深刻體現(xiàn)了以”財政統(tǒng)一“奠定國家治理之基的理念，不過執(zhí)行難度可想而知。”

汪德華認(rèn)為，“審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展”，是要求與國際接軌充分發(fā)揮預(yù)算的支出管理功能，還可能意味著將要放棄目前財政收入編制預(yù)算的做法，而改為編制收入預(yù)測，這將有助于緩解現(xiàn)實(shí)中收過頭稅、調(diào)節(jié)稅收收入等扭曲現(xiàn)象。

稅改公平化

稅收乃財政之源。《決定》提出：“深化稅收制度改革，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重。推進(jìn)增值稅改革，適當(dāng)簡化稅率。”

對此，武漢大學(xué)財稅系主任、中國財政學(xué)會理事盧洪友表示：調(diào)整間接稅與直接稅的稅收結(jié)構(gòu)是為了解決稅負(fù)不公的問題。

“在我國的稅收收入中，商品服務(wù)稅占65%。在城鄉(xiāng)居民和企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較重的情況下，如果不降低商品服務(wù)稅比重、相應(yīng)提高直接稅比重，既難以解決對弱勢群體不利、對強(qiáng)勢群體有利的稅收負(fù)擔(dān)分?jǐn)傊贫劝才牛�也難以保證政府稅收收入與GDP保持大致同步的可持續(xù)增長。”盧洪友稱。

盧洪友認(rèn)為，解決稅收負(fù)擔(dān)歸宿不公的制度路徑，一是改革增值稅。結(jié)合營改增，收縮增值稅征稅范圍，降低增值稅稅率，從而降低增值稅在間接稅及整個稅收收入中的比重，為整個稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化騰出制度空間；二是綜合(行情專區(qū))改革環(huán)境稅費(fèi)制度，開征環(huán)境稅。這既有助于建設(shè)資源節(jié)約和環(huán)境友好型社會，又有助于增加稅收收入。三是改革財產(chǎn)稅制度。

備受關(guān)注的是，《決定》18條提出：“調(diào)整消費(fèi)稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率，把高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費(fèi)品納入征收范圍。逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制。加快房地產(chǎn)(行情專區(qū))稅立法并適時推進(jìn)改革，加快資源稅改革，推動環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅。”

其中，增值稅、消費(fèi)稅、資源稅的改革和調(diào)整，推進(jìn)環(huán)境保護(hù)由費(fèi)改稅，被視為財稅改革的亮點(diǎn)之一。

汪德華認(rèn)為，推進(jìn)增值稅改革，不僅意味著“營改增”將加快推進(jìn)，四擋稅率將適當(dāng)簡化，還可能包含未來要推進(jìn)不動產(chǎn)類固定資產(chǎn)投資納入增值稅抵扣鏈條，徹底實(shí)現(xiàn)增值稅轉(zhuǎn)型為消費(fèi)型增值稅的改革。

關(guān)于消費(fèi)稅改革，財政部財政科學(xué)研究所所長賈康認(rèn)為，為處理“營改增”進(jìn)度較快、而地方未來主體稅種打造較慢之間的矛盾，不排除在流轉(zhuǎn)稅領(lǐng)域區(qū)別對待，開掘消費(fèi)稅的潛力空間，把優(yōu)化生產(chǎn)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)的意圖與增加地方政府稅源相結(jié)合。要發(fā)揮消費(fèi)稅的調(diào)節(jié)作用，應(yīng)調(diào)整消費(fèi)稅稅目和稅率。調(diào)整征稅范圍，將已成為日常生活用品的消費(fèi)品從稅種中剔除，將污染重、耗能大的產(chǎn)品及奢侈消費(fèi)品，例如私人潛艇、私人飛機(jī)納入征收范圍。

在汪德華看來，這些改革都有助于提高市場資源和公共資源的配置效率，其具體制度設(shè)計，及“加快”到何種程度，都是未來值得高度關(guān)注的問題。

關(guān)于個人所得稅，賈康稱，個人所得稅改革應(yīng)包括：第一，擴(kuò)大覆蓋面，按“多數(shù)有收入者均納稅、低中收入者低稅負(fù)、高收入者高稅負(fù)”的原則，用5至10年將個人所得稅納稅人數(shù)從目前占全國人口的3%提高到30%以上；第二，稅負(fù)設(shè)計應(yīng)考慮培育中等收入階層因素；第三，建立綜合納稅制度，除資本利得外，將個人各類收入均納入征稅范圍，超額累進(jìn)征收；第四，調(diào)整稅率，在綜合與分類結(jié)合的個人所得稅制下，可下調(diào)最高邊際稅率，減少稅率檔次；第五，以家庭為納稅單位，建立差別化費(fèi)用扣除制度等。

重構(gòu)央地財政關(guān)系

《決定》首次提出，要“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，成為財稅改革的焦點(diǎn)。具體包括：適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社會保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。中央可通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)。對于跨區(qū)域且對其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任。

事實(shí)上，中央與地方的財政關(guān)系，是近些年備受熱議的問題。在習(xí)近平總書記的說明中，也重申了財力與事權(quán)相匹配的原則。汪德華表示：《決定》中明確了事權(quán)劃分領(lǐng)域的改革方向。所謂“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”：一是明確中央地方事權(quán)并以事權(quán)劃分為基礎(chǔ)界定支出責(zé)任，二是針對現(xiàn)實(shí)中較嚴(yán)重的“中央請客、地方埋單”現(xiàn)象，要求如中央轉(zhuǎn)移事權(quán)到地方，應(yīng)配套轉(zhuǎn)移支付資金。在財力劃分方面，《決定》中明確了當(dāng)前中央地方五五開的格局不會變，但營改增后具體的劃分模式卻沒有定論。結(jié)合稅改部分要求調(diào)整消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)的表述，將消費(fèi)稅作為地方主體稅種的可能性較大。

不過，汪德華也表示，《決定》中提出中央政府適度加強(qiáng)事權(quán)和支出責(zé)任，財力劃分格局維持不變的方向，與輿論中要求賦予地方更多財權(quán)和財力的呼聲不一致。一些人可能認(rèn)為《決定》是在進(jìn)一步加強(qiáng)財政領(lǐng)域的中央集權(quán)，只是為推進(jìn)整體改革的特殊安排，不利于發(fā)揮地方政府積極性。但事實(shí)上，目前中國中央政府的財力比重，較美國、德國、日本等大國都更低。

汪德華說，縱觀一些發(fā)達(dá)國家的歷史經(jīng)驗(yàn)，市場經(jīng)濟(jì)的廣度與深度越高，越需要中央政府代表全局利益承擔(dān)一定的事權(quán)。當(dāng)前我國中央地方關(guān)系主要問題是：地方政府承擔(dān)支出比重高，但在每一事項(xiàng)上都受到中央政府的高度制約，財政自主權(quán)嚴(yán)重不足。《決定》提出財力分配格局維持不變、中央適度集中部分事權(quán)和支出責(zé)任，自然要求中央部門在其他領(lǐng)域放權(quán)、減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，也相應(yīng)降低對地方政府的不當(dāng)干預(yù)，因此是增強(qiáng)地方政府財政自主權(quán)，進(jìn)而充分發(fā)揮其積極性的正確方向。

“限權(quán)”比“限錢”更重要

汪德華稱，在《決定》所描繪的財稅改革新藍(lán)圖中，如預(yù)算管理改革、完善轉(zhuǎn)移支付制度、稅制改革等都與此前輿論的建議基本一致，但還有問題值得深入討論。例如，《決定》明確提出以“穩(wěn)定稅負(fù)”作為稅制改革的一個總體要求，這與此前結(jié)構(gòu)性減稅甚至大規(guī)模減稅的呼聲不一致。

汪德華認(rèn)為，當(dāng)前我國正處于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高峰期與社會福利體系建設(shè)雙碰頭的特殊時期。加上《決定》所描繪的整體改革藍(lán)圖，都需要較大力度的財力支持，因此穩(wěn)定現(xiàn)有的財力規(guī)模是現(xiàn)實(shí)選擇。當(dāng)然，未來如國企利潤上繳公共財政等要求能到位的話，依然可以在穩(wěn)定財力規(guī)模的前提下實(shí)施減稅改革，但減稅的主要方向應(yīng)是以政府性基金為主體的非稅收入。

“需要指出的是，政府改革的”限權(quán)“比”限錢“更為重要。”汪德華說。此前輿論對于宏觀稅負(fù)的討論，側(cè)重的是要求限制政府財力，即“限錢”。但發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明，其宏觀稅負(fù)普遍超過40%，但因政府權(quán)力，尤其是公共資金的支配權(quán)力受到有效制約，因此并不成為問題。《決定》中關(guān)于深化行政審批制度改革、預(yù)算改革“全面規(guī)范、公開透明”、強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系的要求，都是進(jìn)一步限制政府權(quán)力、提高公共資金使用效率和公平的有力措施。