近期出臺的《廣東省城鎮化發展“十二五”規劃》(以下簡稱《規劃》)提出，未來幾年，廣東省城鎮化率每年提高0.8個百分點左右，2015年達70%，繼續穩居全國前列。

值得注意的是，《規劃》允許轉戶農民在自愿基礎上通過市場流轉方式出讓承包地、房屋、合規面積的宅基地并獲得財產收益，這在現行土地法框架下頗具突破性。

華南農業大學經濟管理學院院長羅必良向記者表示，《規劃》允許農民以市場化方式出讓土地，是一大突破，意味著真正賦予了土地財產權的概念，特別是宅基地和房屋的財產權概念。

但他也同時指出，在試行這項改革前，需要厘清產權，并確保出讓方式與現行法律法規相銜接。

據了解，目前廣東省正在制定有關宅基地管理辦法。

流轉

雖然中央政府在今年的一號文件中再次鼓勵農村土地合法、自愿的轉讓，同時，使用農村土地租賃物作為銀行貸款抵押的試驗似乎也在取得進展，但一號文件也再次重申禁止改變農村土地用途。

在此背景下，《規劃》所涉的農村集體土地流轉問題，在現行土地法的框架下依舊較為敏感。

“目前，城市土地屬于國有，農村土地屬于農村集體所有，后者被國家征用為國有建設用地后，才能在城市土地市場交易。”廣東省社會科學院現代化發展戰略研究所高級經濟師葉嘉國向記者表示，由于政府對建設用地的壟斷，目前的征地補償與集體土地實際價值又不相對等，農民的權益容易受損。因此集體建設用地不經征地而直接入市流轉，成為不少人期待的改革方向。

今年1月18日，深圳開始試點允許城中村集體建設用地中的工業用地上市流轉。盡管所涉及的只是集體建設用地中“部分土地權益有爭議，政府拿不回，集體用不了”的工業用地，但仍被認為是邁出土改的重要一步。

羅必良認為，《規劃》的實施必須解決的兩大問題，一是土地和宅基地是集體的，農民并不是土地產權的主體，怎么有資格流轉交易？這從法理上還說不通。

二是，如果土地可以流轉，所有收益就應該是農民的嗎？集體是否也應該有一部分，否則集體將沒有收益來源，集體經濟無從做起。

“《規劃》及其細則必須有個解釋。如果不解決好這個問題，將會帶來耕地流失等一大串問題。”羅必良說。

“要真正實現農民承包地、房屋、宅基地的流轉，目前尚有不少工作要做。”深圳市一位參與舊城改造的開發商人士向記者介紹，首先需要明確農民承包地、房屋、宅基地的所有權、控制權以及確權發證，但在當下的廣大農村，相關的土地使用權證都沒有下發。

“近些年，在部分地區，地方官員希望通過農地調查解決問題，一旦產權明晰，則可以頒發相應的耕地和宅地使用權證。正如非盈利機構美國農村發展研究所Landesa的律師高宇給出的解釋，農民應該與村里簽署合約，獲得縣一級政府頒發的承包土地使用權證。此外，農民應該得到宅基地使用權證和房產證。但在最近所做的調查中，Landesa發現中國只有37%的農村家庭簽署合約并有土地使用權中，77%的家庭只有其中一項。”渣打銀行大中華區研究部主管王志浩在其一份研究報告中如此分析。

而從廣東省國土廳傳出的消息稱，從去年開始，全省就著力完成集體土地確權發證到村民小組；同時推動農地、林地承包經營權確權到農戶；此外，宅基地及農民房屋的登記發證也在穩步推進當中。

據了解，目前廣東省也正積極準備盡快出臺宅基地管理辦法。

深圳、廣州的探索

作為廣東省兩大主要經濟中心城市，在試行農民出讓宅基地和土地方面，城市用地指標亦最為緊缺的廣州早已躍躍欲試。

1月18日，深圳市召開新聞發布會，宣布了一套旨在優化空間資源配置，促進產業轉型升級的“1+6”文件。在該套文件中，深圳市首次明確，將原農村集體經濟組織繼受單位可用的產業發展用地，納入全市統一的土地市場，以有效拓展該市產業用地來源。

而作為廣東省的省會城市廣州，在宅基地流轉政策方面開始先行先試——去年底出臺的《廣州市城鄉統籌土地管理制度創新試點方案的實施意見》就已提出，探索空閑宅基地收購和退出機制。

據了解，廣州還準備在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍外的村集體經濟組織集中建設公寓式農民住宅，并有望在今年內完成政策制定及試點工作。而選址地有望位于廣州北部農村集體經濟較為發達的區域。

廣州市國土房管局相關人士透露，廣州農村目前存在部分農民已經長期不居住并且空閑的宅基地，之前一直沒有政策能夠使這些宅基地利用起來。為此，廣州將探索建立舊宅基地退出補償機制，使空閑的宅基地通過經濟補償的方式騰空出來，通過政府購買以后再安排給新的農民住房，或者拆了以后騰出指標在其他地區使用，以達到控制用地目的。

據悉，廣州去年已按照國土資源部的要求，開展農村集體土地確權登記發證工作，到去年底前完成90%以上已依法取得的農村集體建設用地和宅基地使用權的登記發證工作。

值得一提的是，在這次發證工作中，城中村宅基地也要確權登記，單獨列表造冊。

“在確權跟上的基礎上，政府還要做細致的配套規劃，不能一放就亂，亂了又收。”葉嘉國表示，對于土地流轉交易的規則，必須有明確規定，出讓土地的交易雙方必須限制在一個區域范圍內，如優先本鎮、本集體內部流轉，而不是放開流轉；同時必須保障農民權益，保護耕地，再者也不能引發投機。