歐盟2012年的航空減排令風暴日益逼近。

　　10月6日，歐洲法院總法律顧問（Advocate General）朱莉安妮·科克特（Juliane Kokott）對就美國航空業起訴歐洲排放交易體系（EUETS）一案發表咨詢意見，認為歐盟的立法行為合法有效，“沒有侵犯其他國家的主權或國際法所保障的公海自由，并與相關的國際協定兼容。”

　　這是否意味著對歐盟的立法已經“束手無策”？日內瓦國際貿易和可持續發展中心（ICTSD）亞太和中國事務總監成帥華認為，歐盟的2008/101/EC指令立法涉嫌違反WTO的相關規則，假如歐盟不取消或推遲這一措施，在該政策實施后，各國還可以采取在WTO提起訴訟的方式來進行維權。

　　“在WTO成員國提出咨詢的情況下，歐盟的貿易總司如果認為該政策可能違背歐盟在WTO中的義務的話，也可能會干預。”成帥華分析，“2012在即，但我認為歐盟仍然有可能決定推遲實施這個政策。”

　　抵制歐盟航空業減排令結局未定

　　《21世紀》：你如何評價歐洲法院總法律顧問朱莉安妮·科克特的法律咨詢意見？

　　成帥華：她的意見在國際上產生很大的反響。我認為，這一意見有兩個方面的局限性。第一，歐洲法院所援引的主要是歐盟自身的法律，而歐盟的法律對于環境的關切遠遠高于國際通行的標準。通常情況下，歐盟法院不認為國際法優先于歐盟法。其次，歐盟法院處理的僅限于起訴方提出的訴訟理由，即違反芝加哥航空公約、國際民用航空組織的協定、歐盟和美國的雙邊開放領空協議和聯合國氣候變化公約。歐盟法院不會觸及沒有被起訴的爭議，其中最主要的有兩條：是否違反聯合國氣候變化框架公約中的共同而有區別的責任原則？是否違反歐盟在WTO中的義務？

　　《21世紀》：對美國航空業起訴EU ETS 這一案件，你預計會出現什么結果？有觀點認為，美國航空業通過法律手段抵制EU ETS的行動已經失敗。對此你怎么看？

　　成帥華：目前的進展是在歐洲法院進行審理，一般而言，法院會支持法律顧問的意見，也就是說判定歐盟的政策不違反國際法。

　　很難說已經失敗，準確地說是一個有價值的嘗試。歐盟法律系統是一個方面，WTO法律系統還沒有開始。如果這個政策按照原計劃在2012年實施，很難說美國、中國等WTO成員不會訴訟到WTO的法庭。

　　當然，歐盟和WTO兩個法律程序的前提是不一樣的。使用歐盟法院程序的目的是阻止歐盟實施這個政策。而啟動WTO法律程序要復雜得多，一是因為WTO爭端完全是一個政府行為，行業協會和企業沒有權限直接在WTO提起訴訟。另一個更重要的原因是，WTO的爭端解決是針對已經實施的政策，而且有明確的證據表明這個政策對起訴方的貿易造成的損失。因為這個政策還沒有實施，所以當前還不能提交到WTO。

　　WTO規則是航空業救命稻草？

　　《21世紀》：就歐盟的這一立法是否違反“共同但有區別”的責任這一點很好理解，如何理解它與WTO規則之間的沖突？

　　成帥華：由于這一政策的設計部門是歐盟氣候變化司，他們并不是貿易政策的專家。在多個場合我曾經和氣候司的同仁溝通，指出這一政策可能與WTO規則沖突，但他們的一個基本觀點一直是：航空業排除在WTO的服務貿易協定，所以歐盟的航空業納入ETS的政策和WTO規則沒有關系。

　　但我認為，歐盟的這一政策涉嫌違反了WTO的相關規則。主要有三個方面的沖突：

　　首先，歐盟的這一政策涉嫌違反了貨物貿易協定中禁止數量限制的規定。WTO涵蓋貨物貿易的《關稅及貿易協定》的第十一條（數量限制的一般取消）規定，“任何締約國除征收稅捐或其他費用以外，不得設立或維持配額、進出口許可證或其他措施以限制或禁止其他締約國領土的產品的輸入，或向其他締約國領土輸出或銷售出口產品。”

　　其次，這一政策可能違反WTO的最惠國待遇原則。比如《關稅及貿易協定》第一條一般最惠國待遇的原文是這樣寫的。在對輸出或輸入、有關輸出或輸入及輸出入貨物的國際支付轉賬所征收的關稅和費用方面，在征收上述關稅和費用的方法方面，在輸出和輸入的規章手續方面，以及在本協定第三條第二款及第四款所述事項方面，一締約國對來自或運往其他國家的產品所給予的利益、優待、特權或豁免，應當立即無條件地給予來自或運往所有其他締約國的相同產品。

　　歐盟這個航空業政策的問題在于，它明確地表示，對于那些與歐盟有氣候協議或者采取了“同等的措施”（equivalent measures）的國家可以免予征收碳排放配額。把某些國家的航空企業排除在外，在WTO法律框架下是一種歧視性行為，違反了一般最惠國待遇原則。

　　第三個方面，歐盟的政策沒有滿足WTO例外條款中的要求。WTO有一些例外條款，比如《關稅及貿易協定》的第二十條允許為了保護自然資源的目標可以采取不符合一般原則的措施。但是該例外條款明確規定，欲根據一般例外條款獲得正當性，必須依次滿足一個條件：“不得構成任意或不正當的歧視，或者造成對國際貿易的變相限制”。

　　舉一個例子。如果從環境的角度看，從香港到法蘭克福的直飛航班明顯比經迪拜轉機的航班排放少一些，也應該少支付碳排放權。但是按照歐盟的這個政策，直飛航班所支付的排放費卻高于經中東轉機的航班，因為根據歐盟的政策，歐盟將只征收迪拜和法蘭克福這后半段的排放。也就是說，這個政策雖然說自己的目標是為了減少排放，但是結果卻可能是鼓勵轉機和增加排放。

　　步步抵制：歐盟航空減排令或將觸發WTO訴訟？

　　《21世紀》：如果判斷歐盟的措施違反了WTO規則，這對其他國家意味著什么？

　　成帥華：假如歐盟違反WTO規則這一觀點成立，首先它會對歐盟內部的決策產生影響，歐盟可能會因此推遲實施這一政策。一方面是因為歐盟內部有7個成員表示保留，歐盟內部的航空業以及歐盟以外的產業界反對聲越來越大。另一方面，如果這個氣候政策涉嫌違反歐盟在WTO中的義務，歐盟貿易部門可能會干預。雖然2012在即，但是到最后一刻歐盟仍然有可能決定推遲實施這個政策。

　　至于其他WTO成員是否在WTO起訴，取決于成員國內部的考慮，比如是否有足夠的證據和論證，訴訟的直接成本和直接收益，雙邊的政治關系，國內航空業的游說力量以及不同產業之間的平衡。WTO成員也會考慮到時間因素，因為走完WTO法律程序需要一段時間，一般是18個月，如果上訴的話還要增加3個月。

　　當然其他WTO成員是否在WTO提起訴訟，還有法律以外的顧慮。起訴方雖在法律上有很大贏面，但在道義上會面臨一些挑戰，很容易成為支持應對氣候變化國家、人士和國際輿論的批評對象。

　　國內碳市場建立是長久之計

　　《21世紀》：假如目前這一案件失敗，你認為，美國航空業還會采取哪些應對措施？

　　成帥華：對這一結果，美國航空業可能有三個反應。

　　一個反應是要求美國貿易代表在WTO提起訴訟。但是目前還沒有任何這方面的消息�？赡苁且驗槊绹�航空業此前對歐洲法院的判決抱以比較大的希望，而且沒有從WTO法的角度研究。

　　另一個反應是繼續通過游說，要求美國國會通過相關法律，對歐盟的航空公司實施報復性對等措施。2011年9月8日，美國眾議院運輸和基礎設施委員會已經通過了一個議案，禁止美國航空公司參加歐盟的碳排放全交易系統。如果這個議案在眾議院外交委員會也得到通過，那就要提交到整個眾議院投票。

　　第三，是和歐盟內部的航空業企業以及其他國家的航空業企業一起聯手反對。

　　《21世紀》：你如何評價中國目前的應對手段？這些手段還存在哪些不足？

　　成帥華：中國應對手段主要包括兩個步驟，一是聯手印度、俄羅斯等國政府和企業，廣泛地對歐盟施加壓力，反對這個政策。二是在雙邊和外交場合，敦促歐盟氣候變化官員充分考慮到發展中國家的特殊條件，不要把這個政策使用到中國等發展中國家。

　　現在的主要問題是，短期內抵制歐盟的碳排放交易政策只是一個方面，長期來看，中國航空業的國際競爭力取決于服務質量的提升和節能減排水平。這一次危機表明，中國產業須盡快地在節能減排方面達到國際水平，特別是航空業、航運等國際性強的行業。盡快建立一個有效的國內碳市場，將有益于中國企業在未來國際競爭中取得優勢。

來源：21世紀經濟報道