重慶市戶籍改革辦公室近日發布消息，今年8月啟動的全市戶籍制度改革進行至今，已有超過30萬農村居民轉為城市戶口。此外，重慶計劃在今明兩年內實現338.8萬農村居民轉戶，重慶市政府在9月底的一次專題會議上指出，按當前進度，預計今年內可完成150萬人轉戶。戶改辦官員稱，當前已轉戶的農村居民還沒有一戶退出農村的承包地及宅基地。

在重慶頒布的改革文件中，對轉戶農民的土地設計了有償退出及三年過渡彈性退出兩個方案。此后，針對外界爭論的“土地換戶口”，重慶政府做出了回應，明確農民在三年過渡期后仍可保留土地。

如果300多萬轉戶的農村居民長期持有土地，那么改革就會遇到新問題，首先是轉戶農民持有土地的合法性，其次是促使農村土地集約、規模化經營的改革目標如何得以實現。對此，重慶戶改辦一位官員表示，這是一項重大的改革，肯定會在實行中不斷出現新問題，需不斷對政策進行調適，同時農民市民化是個長期過程，不能操之過急。

擱置土地如何處置

為實施這項改革，重慶各部門、區縣及高校都設立了專門的戶籍改革咨詢辦公室。全市807個派出所開設了戶籍改革轉戶窗口。據官方統計，8月15日有超過10萬本地農民前來咨詢。對改革的復雜性，重慶一開始就有所估計，市長黃奇帆在戶改動員大會上表示，改革過程中肯定會冒出很多問題，需不斷總結，調整政策。

而土地成為重慶戶改遭遇的第一道難題。重慶《關于統籌城鄉戶籍制度改革的意見》所設計的路徑，是允許農民轉戶后，在3年內繼續保留承包地、宅基地，如這期間退地，則實行有償原則。但對于3年之后，土地如何處置則語焉不詳。重慶將宅基地、林地、承包地比喻為農民的三件“衣服”，城市的五項保障是五件“衣服”。具有代表性的觀點認為，重慶戶改是“宅基地換房，土地換社保”的翻版，而社保作為公共服務，是政府必須提供的，不需要通過土地去置換。一位參與戶改的官員解釋稱，重慶在進行制度設計時，一開始確定的思路就是穿上城市的五件“衣服”和脫去農村的三件“衣服”，兩者是獨立的環節，不互為條件，不存在交換的問題。

之所以對農民轉戶設置了一定條件，是出于政府目前的財力，還不足以承擔大量農民進城后所需的公共產品。但是，減少現有土地上的農業人口，實現農村土地節約、集約化也是這場改革的目的之一。市長黃奇帆在歷數戶籍改革意義時稱，1000萬農民進城了，農村的耕地就由2000萬人來種變成1000萬人種，通過集約化、規模化經營也可增加農民收入。

面對各方爭議，重慶不得不做出厘清。黃奇帆在8月底接受采訪時表示，重慶戶改，農民是用青春、有效的工作、在城里工作的時間換來的，沒有任何其他前提。重慶市政府在9月26日也正式下發《關于推進重慶市戶籍制度改革有關問題的通知》，明確過渡期結束后，可繼續按照依法自愿的原則處置農村土地，不強制農民退出土地。這個文件顯然促進了農民轉戶的積極性。據戶改辦的統計，到9月中旬時，重慶有6萬多農村居民轉戶，而截至10月10日17時，全市已辦理農村居民轉戶308353人，其中整戶轉戶56617戶。

合法與公平存疑問

根據現行的方案，轉戶農民的權益得到了最大保障，但新的問題接踵而來。

1．已轉為城市戶籍的居民仍持有農村土地的合法性問題。西南大學教授邱道持認為，現行的土地法律，對農村人口轉戶是否要退出宅基地沒有明確規定，關鍵是承包地的處理。根據《土地管理法》，農村和城市郊區土地，屬農村集體所有。重慶戶改產生的矛盾是，農民轉戶后，已非集體經濟組織成員，以什么名義繼續使用土地？

另《中華人民共和國土地承包經營法》第二十六規定，承包期內，承包方全家遷入小城鎮落戶的，可保留土地承包經營權。而承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。重慶作為直轄市，行政體制只有市、區縣、鄉鎮三級。據了解，重慶已明確以區、縣的街道辦事處，對應“設區的市”，那么遷入區、縣街道辦的居民，都在應交回承包地的范圍。邱道持認為，如果這些農民轉戶后不交回承包地，就會存在法律沖突。

不過重慶戶改辦認為，法律對轉戶后何時退出承包地，并沒有規定具體時間。因此，重慶是在法律框架下進行的改革，同時，作為綜改區，也已獲準先行探索。

2．這個方案還面臨是否公平的疑問。西南政法大學一位教授指出，能轉戶的，大都是能力較強的農民工，他們享受了城市政策，又繼續占用土地。而未轉戶的農村居民，能力弱，卻享受較低政策保障，也未因前者的轉戶而受惠，顯然有失公平。另外，還有學者認為，這樣可能會產生在城鄉之間來去的特殊身份的群體，而原來城市居民卻不能下鄉，獲得農民那“三件衣服”。學者擔心將產生新的矛盾。

重慶市發改委副主任徐強表示，3年后如何處理，也需要改革逐步深化，但肯定不能強制性退地。著名學者李昌平認為，重慶市民化后的農民工，3年后脫掉農村的“三件衣服”是沒錯的。關鍵是要建立一個公平、合理的土地退出補償。

重慶已就轉戶宅基地和基包地的退出補償制定了具體方案，正在征求意見中。前述戶改辦官員認為，這場改革實際是政府逐步推行均等化公共服務的過程，并給農民一個適應期，農民工真正城市化有一個過程，與地區的工業化、城市化和經濟發展水平相一致，不能著急。