在日前舉行的“宏觀經濟與知識產權戰略研究所”成立儀式上，該所所長、原全國人大財經委法案室主任朱少平稱，總結我國近二十年的住房制度改革與房地產市場發展經驗，在此基礎上出臺一套頂層設計，其中包括兩大方面：一是合理劃分住房保障的范圍與思路；二是對于除住房保障以外的住房問題完全放開，完全由市場來滿足，政府則致力于市場的建設與監管。

2012年12月4日召開的中央政治局會議上，中央還明確提出要“加強房地產調研與住房保障工作�！敝焐倨綄Υ私忉尩�，這不僅表明了新一屆中央領導班子保持政策穩定性的理念，更體現了這個班子集體堅持科學發展觀的實事求是態度。

朱少平說，雖然我國建國已有六十多年的歷史，但政府在住房方面的職能只是在最近幾年才逐漸清晰起來的。建國初期以至到改革開放的前二十多年，我國政府乃至建設部門都只是從城市建設與保證單位職工與居民有房住的角度在履行職能。建設部門根據計劃組織房屋建設，建成后分配給相關部門或單位，或通過財政預算撥付資金由單位組織建房，建成后分給職工承租。這種做法本質上也是一種簡易的住房保障制度。在此體制下，由于沒有房地產市場，人們的住房需求被壓抑到最低限度。

隨著住房制度改革與房地產市場的逐步形成，特別是政府關注住房保障并調整相關政策以來，國家在住房保障與房地產市場方面的職能開始發生根本變化，即由過去的單一保障一分為二：一方面，將過去的不加區分的住房保障職能放下，通過低價向租住者出讓與建立房地產市場，引導居民逐步通過市場滿足住房之需，特別是滿足超過最低保障的住房需要。同時，隨著市場的產生與發展，政府則只負責房地產市場的維護與市場主體行為的監管。另一方面，由于完全將住房保障職能讓出，導致部分低收入者難以從市場滿足必須的住房需求，政府又著手將完全讓出的住房保障職能進行部分回收，從而形成新形勢下的，亦即新型的政府住房保障職能。雖然這種職能與原政府的住房保障職能有較大的相似性，但兩者卻有著本質的差別：前者雖然也屬廣義的住房保障，但它既替代了市場的基本職能，又不能滿足不同居住者的差別需求，還因財力限制，將人們的居住水平維持在最低標準（改革前國人的人均住房不足3平米）；后者則是在市場經濟條件下，政府將市場放開后，對部分不能從市場獲得住房的低收入者進行的保障，這種保障是對市場的一種彌補，而不是越俎代庖，它是市場經濟體制下對政府住房保障職能的一種升華。

“在本輪房地產調控中，就因為我們混淆了政府的兩種不同職能而對兩種性質不同的問題適用了統一的政策，似乎政府作為一個萬能的主，就應當把整個房價控制住，甚至應當把房價打下來，以保證所有想買房的人都買到滿意或者低價的房子�！敝焐倨秸J為，這既是對政府職能的誤解，也是對市場的一種破壞。加之某些政策的極端性導致了一些人的不滿。為根本解決兩種職能的相互干擾，使政府的兩種職能都得到充分發揮，既保證房地產市場的長期健康發展，又使那些低收入者獲得必要的居住保障，我們必須在總結房地產市場發展與新型住房保障制度實施經驗的基礎上，形成一套關于兩者關系的頂層設計。

朱少平表示，住房保障與房地產市場頂層設計的內容雖然十分豐富，但概括起來不外乎兩大方面：一是合理劃分住房保障的范圍與思路；二是對于除住房保障以外的住房問題完全放開，完全由市場來滿足，政府則致力于市場的建設與監管。對于頂層設計中的住房保障，至少應包括以下方面內容：

1.保障范圍，即確定納入住房保障對象的范圍。對這個問題有兩個思路：一個是實行“普惠制”，即對某個區域的居民，都無例外地納入保障范圍。這樣做一是比較公平；二是容易操作；三是可以對過去已經享受過保障的人群予以排除。但這樣做也有問題：一則不太必要；二則財務壓力過大；三則可能再次形成大鍋飯，增加矛盾。另一個思路是實行“特惠制”，即只針對某些特殊的人群，主要是低收入人群進行保障。這種保障一則財務壓力較�。欢�則目前我們已積累了一定的操作經驗。但實施這種保障的操作難度比較大，主要是范圍難以確定。再就是需要做大量細致工作。

2.保障標準，即對確定的保障對象進行保障所執行的具體標準。經過二十多年的建設，我國城鎮居民的住房面積平均已達30米，農村居民人均面積更多一點。目前我國城鎮居民平均30多平米的水平是四十多年建設才達到的，確定保障標準似應不超過這個數。

3.保障方式，對于住房保障的保障方式可以有多種，從權利的形態角度說，可以有貨幣保障，也可以有實物保障。就實物保障來說，也可以分多個不同的種類，如廉租房，公租房等，我支持租房保障，現行的經濟適用房、兩限房等具有多方面的矛盾和問題，應適時淡出保障體系。

4.資金來源。既然住房保障是以政府支付一定的代價來實施的一種保障政策，當某種保障標準確定后即要全力保障，為此，實施這種保障必須有財力上的保證。但這種財力從哪來呢？這是一個很重要的問題，財力沒有切實保障住房保障就是一句空話。對于住房保障的資金來源，可以有三方面的考慮：一是從土地出讓金中拿出一塊；二是從財政的公共支出預算中安排一部分；三是目前我們建立的住房公積金，由于這種制度的實施積累了一筆數字不小的資金。但這筆資金的所有權屬于繳存人，能否將這筆錢拿出來或者說借用一部分用于住房保障建設管理。

5.實施機構。毫無疑問，住房保障是一種政府職能，從保障職責而言肯定要由政府來負責實施。但就住房保障的操作卻不一定非要由政府機構直接操辦。由于政府及其管理部門是代表國家行使社會管理權的機構，有關住房保障的政策應由政府及其相關部門來制定，而對于住房保障的具體操作卻還是由有關社會機構來承擔比較好。為此可以依法設立或改造一些機構來承擔這樣的職能。

第二大方面是房地產市場。在滿足低收入者住房保障的前提下，對于房地產市場即應全部放開，政府對其只能是制定規則，維持秩序，排解糾紛，引導方向，監管運行。至于市場價格的波動，則基本由市場自行調節，即使有市場失靈或瘋狂的地方，政府也主要是運用經濟或者法律的辦法進行規制，絕不應直接決定或干預價格的變化。