今年5月底，169.78萬戶住房困難家庭進入陜西省“十二五”住房保障輪候名單。“即便有的家庭可能今年分不到、后年分不到，但只要進入5年輪候的名單，心里就有底了。”陜西省住建系統一名官員告訴《第一財經日報》記者。

為此，陜西省的規劃目標是，“十二五”期間，全省計劃建設保障性安居工程200萬套，其中2011年已開工建設48.13萬套，2012年計劃開工40.5萬套。

要蓋房子，錢從何來。數據顯示，今年陜西省保障房在建工程將達到92.03萬套，初步測算所需建設資金為854.6億元，6月底前還存在245.17億元的資金缺口。

“今年可能是在建項目最多、資金壓力最大的一年。”陜西保障性住房建設工程有限公司(下稱“陜西保障房公司”)副總經理謝廣明告訴本報記者。

陜西保障房公司成立初衷便是解決市縣廉租房、公租房資金缺口——提供一個融資平臺，采取市場融資的方式，向金融機構貸款以填補資金缺口。謝廣明說，今年6月前，公司資金投放規模要達到50億元、力爭55億元，“底下的項目都嗷嗷叫，等著要錢”。

資金缺口近百億

6月10日，銅川市新區東北部的錦繡園工地，拉土車川流而過，腳手架上，建筑工人正緊張有序地忙碌著。

作為銅川市最大的保障性住房小區之一，錦繡園項目建設用地達543.21畝，包括廉租房、公租房、限價房三部分，分四期工程建設。

錦繡園項目總投資估算16.9億元，近三年的中省財政補助資金18929萬元，市級配套3784萬元，仍需籌資14.63億元。算上項目建成后可出售物業回籠2.58億元和省市財政借款融資1.79億元，資金缺口仍達10.26億元。

一份項目匯報材料稱，前期融資方面采取借助社會力量、施工企業墊資等非常規方法，累計完成投資68584萬元，5月份以后，每月要支付工程款6000萬元，至年底為4.2億元，以確保工程進展順利。

根據協議，陜西省保障房公司將對銅川市錦繡園項目融資8億元。“近期公司會撥付3億元到錦繡園項目，預計從7月份開始，各地建設項目將陸續進入資金需求的高峰期，單是4月份就撥付了20億元，緩解市縣保障房建設資金壓力。”謝廣明說。

市縣政府是保障房建設任務主體，但在陜西這樣一個經濟欠發達省份，很多市縣都是吃財政飯的，很難有財力完成建設任務。

位于陜西省中部的銅川，是一座典型的資源型城市，長期的煤炭開采和計劃經濟時期先生產后生活的方式，形成了大面積的采煤沉陷區、滑塌區和棚戶區。搶抓國家支持資源型城市轉型機遇，銅川市策劃了一批經濟適用房、廉租廉價房和棚戶區改造項目。

在銅川礦務局、陜西煤炭建設公司和移交銅川市中央下放煤礦棚戶區改造中，國家發改委對配套建設的基礎設施和公建項目按核定總投資的50%給予資金補助，劃撥給銅川市5.56億元，陜西省按照比例下撥了1.15億元的配套資金，剩余部分由銅川市配套解決。

一位了解內情的政府人士告訴本報記者，一些地區財力缺乏，盡管國家提高了補助標準，但是市縣仍無力拿出配套資金。

資金壓力之下，一些地市紛紛爭取變通措施。如銅川實行委托代建制，委托國有企業、私營企業建設，前期費用由開發企業墊資解決，項目完工前積極預售回籠資金，竣工后整體交付，最大限度地減少啟動資金。

2011年陜西省已開工建設48.13萬套保障房，今年的任務量是40.5萬套。在各類保障房中，經濟適用房、限價房等銷售型的房源，可以通過銷售回籠資金，實現資金的平衡。主要的資金壓力來自廉租房、公租房等租賃型保障房。

陜西省財政廳對此做了分析：四類保障房中，100多億元的廉租房和公租房建設資金，是壓力的主要來源，主要需政府自籌資金。

2011年以后，中央財政和陜西省財政進一步提高了補助標準。廉租房建設中央財政每平方米補助由400元提高到500元，省財政由200元提高到400元。公租房建設省財政和中央財政按1:1予以配套。

“公租房資金缺口相對更高些，中省財政1:1配套，即600元，而一般市縣的建設成本在1500元/平方米左右。”謝廣明說。

據陜西省財政廳測算：2011年全省要完成5.54萬套廉租房和13.1萬套公租房建設，除去中省配套資金外，市縣級政府還需籌措近百億元。通過一系列的財政政策協調，市縣政府需籌集的保障性安居工程資金不得少于87億元。

三種融資模式

缺口由陜西保障房公司向金融機構貸款填補。

根據陜西省政府文件，陜西保障房公司直接進行全省保障性住房建設項目的資金融籌、劃撥、回籠和工程質量監督管理。

工商資料顯示，2011年3月21日，陜西省政府出資10億元、陜西延長石油集團有限責任公司(下稱“延長石油”)出資30億元共同組建陜西保障房公司。

謝廣明說，陜西保障房公司主要是提供一個融資平臺，其運營模式還是采取市場融資的方式，“用40個億的注冊資本金，去撬動更多社會資本，為資金缺口較大、最難解決的廉租房、公租房進行融資”。

陜西省住建廳提供的一份材料顯示，經過一年多的實踐摸索，陜西保障房公司采用三種方式向金融機構融資：

一是按照商業銀行要求，陜西保障房公司將擬出資項目手續辦到公司名下，以項目抵押并由延長石油擔保的方式，向商業銀行進行項目融資。

二是項目手續不辦至陜西保障房公司名下，而是由其將擬出資項目統一打包抵押，并由延長石油擔保，統一向國開行陜西省分行申請貸款。

三是陜西保障房公司提供“項目啟動資金”的方式，支持各地保障房項目建設。

謝廣明告訴本報記者，國家出臺了很多金融政策支持保障房建設，金融機構的態度也很積極，但要求政策、手續齊全才受理貸款。走一圈下來發現不行，速度太慢，很多項目都是邊開工、邊辦手續，否則黃花菜都涼了。“實踐中，我們堅持兩條腿走路：一是積極辦理項目手續；二是做銀行工作，爭取授信額度285億元。”

三種模式都是為快速融資。陜西保障房公司提供的一份材料顯示，目前，陜西保障房公司正式獲批并落實擔保的銀行貸款額度已達113億元，涉及國開行陜西省分行80億元、北京銀行16億元、交通銀行9億元和中國銀行8億元。

據謝廣明介紹，國開行陜西省分行的80億元貸款已審批，相關擔保事項也得到省國資委和延長石油的正式認可，如何運用這筆信貸資金的方案報經省政府同意后實施。

作為一家致力于中長期貸款的政策性銀行，國開行陜西省分行是支持陜西省保障房建設的主力銀行。公開數據顯示，截至2011年末，該行已累計承諾保障房貸款369億元，貸款余額106.3億元。

國開行陜西省分行行長黃俊對媒體表示，保障房建設領域由于財力有限，財政資金不能完全滿足需要，而風險控制難度大，前期開發投入又高，收益不穩定的特點也使商業金融進入有一定難度，國開行陜西省分行運用開發性金融方法，通過制度安排機制設計，為推動陜西保障性住房建設發揮了重要作用。

黃俊說，在分行的推動下，全省保障性住房投融資平臺得以成立和運作，形成了“政府+大型國企+國開行”的運作模式，得到了國家有關部門及地方政府領導的肯定。

顯然，延長石油“入伙”陜西保障房公司并對貸款進行擔保，是銀行放貸的重要背景。資料顯示，延長石油是陜西省政府全資擁有的石油企業。2011年，其實現銷售收入1236億元，實現利稅費總額553億元，其中實現利潤138億元。

陜西保障房公司的上述材料稱，為規范財務管理，堵塞各種管理漏洞、規避潛在經營風險，將公司以借款形式投資各地的保障房項目和直接投資的示范性項目投資額及其項目銷售收入等按有關規定并入延長石油集團財務報表。

對于“入伙”陜西保障房公司，延長石油的公開解釋是“積極響應省政府號召，履行社會責任，義不容辭地加入到保障民生的重要工程建設中”。

陜西省住建廳提供的一份材料顯示，2011年，陜西保障房公司與全省10個市、89個縣(區)政府完成了保障房項目對接117個，共112742套，需公司出資152.53億元。

“去年做了大量準備工作，今年公司開始出力添瓦。”謝廣明說。

市縣財政“兜底”風險

數據顯示，截至今年4月底，陜西保障房公司累計向市、區撥付保障房項目建設資金達31.46億元。除向延安市撥付5億元外，其余市為2億至3億元。

謝廣明說，目前撥付的都是公司的注冊資本金，作為各市的保障房建設啟動資金。下一步在注入信貸資金時，公司計劃將按一個市10億元的資金投放總量為標準，將前期撥付不足的部分盡力給予補足。

據介紹，陜西保障房公司采取的運營模式是，由各市縣政府按照屬地原則與該公司簽訂目標責任合同，省財政按預算級次下達省補助資金，市縣財政部門落實本級資金配套，由保障對象所在地的政府組織回購相關保障房。

位于西寶高速公路附近的淡家堡公租房項目，是陜西保障房公司融資建設的首批項目，設計8棟高層，總戶數1872戶，計劃工期18個月，于2011年5月24日開工。根據設計，項目將實行室內簡裝修，可以達到“拎包”入住條件。

謝廣明說，淡家堡項目建設資金包括中省財政補助金、公司從注冊資本金撥付1億多元、地方政府配套一部分、施工方墊付一部分，原計劃從長安銀行申請3.7億元貸款，授信額度已批下來了，但再辦一套擔保手續很麻煩，準備從國開行陜西省分行貸款先行解決。

根據約定，陜西保障房公司作為甲方對該項目進行融資建設，并對項目全過程進行資金撥付和監督管理，楊凌示范區管委會作為乙方按期在兩年內對該項目產權進行回購，回購時需支付甲方施工圖預算和融資貸款利息，貸款利息遠低于市場商業貸款。

據《陜西日報》報道，根據各市、縣政府付款能力，“回購”主要采取按成本價一次性付款回購、分期付款回購、以資產抵償回購等方式。

“保障房建設主體是市縣政府，資金投入只是其中一環，對接項目要求市縣財政擔保或承諾。公司宗旨是‘不談利潤，但也不能虧損’，一旦虧損就容易引發風險。”謝廣明說。

通常而言，經適房、限價房、各類棚戶區改造項目，市縣可以通過預售這些項目回籠資金償還建設啟動資金。但廉租房和公租房中除各級財政補助金外的差額，依賴于土地出讓收益、公積金增值收益及出售經適房、限價房、配建商業設施的部分利潤來平衡。

以公租房為例，綜合一些省份的測算，如果按照現在指定的公租房租金標準，在不考慮房屋維修、通貨膨脹等因素下，靠租金償還銀行貸款本息的周期至少要18年，長的則達到30年甚至更長，而銀行的貸款期限一般是5至7年。

保障房建設主要的資金壓力來自廉租房、公租房，同時也是項目建成后市縣政府回購時的主要資金壓力。“所有的貸款協議都要求市縣財政擔保，一旦引發風險還是財政兜底，由省財政從轉移支付中扣劃。”謝廣明說。

目前，陜西省已發生一些縣(區)出售廉租房現象。據介紹，陜西省平利縣近年陸續出售80余套廉租房，這是該縣廉租房建設的一期工程，共有5棟樓174套住房。

平利縣的一份調查通報稱，出售廉租房“共回籠資金407.7萬元用于彌補項目建設資金不足”，出售對象均為符合享受廉租房政策的保障對象。

之前的政策慣例是，廉租房僅用于出租，不得進行申購。當地政府的解釋是，平利縣地處陜鄂渝三省交界處，屬于陜西的省級貧困縣。一期廉租房建設的工程欠款尚待解決，同年省市縣又下達了新一輪建設任務。回籠資金已全部繳存于縣財政局(國資局)廉租房專戶，實行封閉運行，用于保障房建設。

無獨有偶。近日，陜西省寶雞市太白縣也被媒體曝光對外出售廉租房，當地政府的辯解仍是“填補資金缺口”。今年6月8日，針對太白縣出售廉租房事件，《陜西日報》刊登“廉租房‘租售并舉’應慎行”的文章稱，在目前售房監管機制和監督機制無法做到透明、公平的情況下，“售房”容易讓廉租房成為特權階層的福利和尋租工具。并在文章最后強調“不要動輒推卸財政責任，讓廉租房出現‘角色異化’，那樣的話，反而會降低政府的公信力”。

盡管如此，一些地方正在制定“租售并舉”的試點文件。今年6月1日，石家莊市政府在官方網站上發布“關于進一步加強保障性安居工程建設和管理的實施意見”稱，該市正在試點“兩房并軌、租售并舉”制度，將廉租住房、公共租賃住房整合統稱為公共保障房，實行統一管理。“在優先保證住房困難家庭承租權益的前提下，租賃期滿兩年后，承租家庭可自愿申請購買其承租的公共保障房。”意見稱。

實踐中，無論是在融資還是在建設模式上，保障房建設都還沒有成功的先例可循，各地保障房建設似乎都是“摸著石頭過河”。

陜西模式最大的考驗是“回購模式”能否順利推進。“如果是局部問題，可內部協調解決，如果是普遍問題，不排除一些市縣出售廉租房的可能。”陜西省住建系統匿名人士說。