就在距離美國聯邦政府被迫宣布“關門”只剩下1個多小時的時候，美國眾議院議長、共和黨人約翰·博納宣布，他與白宮達成了一項避免政府關門的妥協協議，要求將在9月底結束的本財年剩余時間內削減大約385億美元的開支。

美國國會兩院議員在上周五午夜之前批準了一項臨時撥款法案，讓談判代表們在14日敲定這項整體預算協議，從而維持聯邦政府當前的正常運作。否則聯邦政府會在上周六0:01關閉。

“我高興地宣布，明天，華盛頓紀念碑和整個聯邦政府將照常開放辦公。”美國總統奧巴馬上周五午夜說道。

這項戲劇性的協議打破了奧巴馬與共和黨之間的預算僵局。至此，上世紀90年代以來的第二次政府關門事件與美國擦身而過。

14個財年預算無一按時完成

要理解這場風波，首先得從美國財政預算的制定過程和機制說起。

美國聯邦政府的財年從前一年的10月1日開始，到當年的9月30日結束。每年2月的第一個星期一，美國總統都會向國會提交下一個財年的財政預算申請。該預算申請為當年聯邦政府機構的支出水平提出建議，但很大程度上僅僅是一個藍本，最終支出水平仍然由國會審議決定。

起草預算決議的分別是眾議院和參議院的預算委員會。兩個委員會將把起草完畢的預算決議在4月初分別交給各自的全院表決。若兩院版本不同，則須通過協商會議進行協調。

最近幾年，這一過程變得越來越艱難，有關聯邦政府支出規模和范圍的爭論頻頻陷入僵局。根據國會圖書館(Library of Congress)的數據，在包括2011財年在內的過去14個財年中，美國國會沒有一年能按時完成聯邦預算案。

在參眾兩院通過一致版本后，預算案便遞交總統簽字。如果總統否決，國會就要重審，或者以三分之二多數推翻否決，或者修改法案來贏得總統同意�？偨y簽字后，預算案才能正式生效。

如果白宮和國會以及國會內部兩黨爭執不下，到了10月1日的財年開始日預算還未通過，那么國會一般會通過“持續決議”(continuing resolution)，按照當前的開支水準暫時維持政府運轉，直到正式預算案通過為止。但如果達不成“持續決議”，或者協議到期后沒有延續，而正式的預算案仍然無法達成，那就會出現政府關門的情景了。

最近的一次“持續決議”，也是去年10月開始的2011財年內的第六次，已于今年4月8日到期。若不是最后時刻出現轉機，聯邦政府就會在4月9日的0:01關閉。

假如聯邦政府關閉

事實上，“政府關閉”并沒有聽上去那么可怕，因為這不意味著所有聯邦政府服務都將停止。

為防止聯邦政府超支，美國曾在1906年制定了“反缺陷法”(Anti-Deficiency Act)，但該法案卻包括了例外情形——允許政府“在保護人身或財產安全的緊急情況下”可以繼續花錢。

因此，由于一些政府機構和服務對于保護國家安全至關重要，例如軍事、國防、邊境保護等，仍然會在政府關閉后繼續運轉。同理，急救、災難援助、醫療保護、空中交通管制等服務也不會受到太大影響。

美聯儲也不會受到影響，因為該機構的運作并不依賴國會撥款，美聯儲的收入主要來自其所持資產組合的利息收入。重要的是，在政府關閉的情況下，美國財政部也將有能力繼續借錢，因為貨幣與銀行體系是美國經濟的命脈。

美國國會研究所的數據顯示，在美國1977財年至2000財年的24個財政年度中，共發生了17次財政“斷糧”的缺口，即兩個財年之間缺少支出案或持續決議形式提供的撥款。平均“斷糧”的時間為6天。

美國最近一次政府關閉發生在1995年：11月14~19日關閉6天，12月16日至1996年1月6日又關閉了21天。這也是美國聯邦政府歷史上最“悠長”的一次“假期”。

當時共和黨控制的國會和民主黨籍總統克林頓政策相左，克林頓否決了國會交給他的預算案，而眾議院議長金里奇領導的共和黨議員拒絕修改。

到了10月1日新財年開始時，雙方還在僵持。臨時維持政府運轉的協議在11月13日午夜到期，雙方仍不松動。從14日到19日，大多數政府部門陷入停頓。一項持續決議使政府恢復辦公，但是決議到期后，雙方還是針鋒相對，于是聯邦政府在1995年12月16日到1996年1月6日期間再度關閉。

數據顯示，1995年的政府關閉曾導致80萬政府雇員無薪休假，并且對美國經濟的其他方面構成了“溢出效應”：368家國家公園關閉，減少了約700萬參觀者，公園附近由游客帶動的設施營業收入每天損失1420萬美元;國家紀念碑和博物館關閉，損失了200萬參觀者;20萬名美國護照申請者和2萬~3萬名美國簽證申請者的手續未受處理，導致航空和旅游業損失數百萬美元;180億美元的聯邦政府項目合約中有37億美元受到影響;3500個破產受理程序被延誤，400名邊境巡邏員的招聘被取消，犯罪兒童支持方案被懸置。

在宏觀層面上，政府關閉也會有重重“漣漪效應”。美國國會預算辦公室(CBO)預計，1995年第四季度美國政府關閉3周拖累了該季度經濟增速0.5個百分點。

兩黨下一戰——債務上限

盡管美國2011財年預算僵局得到化解，但與未來的預算“大戰”相比，剛剛結束的2011財年預算戰只能算作“小沖突”而己。

2012年財年已為期不遠。奧巴馬政府和共和黨已先后推出了各自的新財年預算案。針對奧巴馬預算案未來10年削減1.1萬億美元的目標，共和黨提出未來10年削減6.2萬億美元的宏大方案，將通過改變聯邦政府在醫保和社會保障方面的作用，代之以市場競爭，達到削減聯邦財政赤字的目標。和2011財年預算案中兩黨一開始的610億美元差距相比，兩黨在2012財年預算案中的差距要大得多，也復雜得多。從這個意義上講，真正的預算戰才剛剛開始。

此外，關于國家債務上限問題，兩黨也將立刻在國會展開拉鋸。

美國財政部長蓋特納上周就表示，美國最遲將會在5月16日達到14.29萬億美元的法定債務上限。如果國會不能在5月16日前通過提高債務上限的立法，財政部會轉向使用另一種能提供額外8周資金周轉的工具，但最長只能維持到7月8日。

目前看來，提高債務上限并不會包含在最終的2011財年預算案中，但如果共和黨人再次將提高債務上限作為“人質”來要求進一步削減支出，必定會出現類似情況的政治紛爭。

根據財政部網站公布的數據，截至今年4月7日，美國政府債務總額已達14.26萬億美元，直逼債務上限。

如果國會不能如期提高債務上限，政府開支將面臨大范圍停止、延期或受限，從而影響到軍餉、退休金、社會福利和醫療保險、債務利息、失業救濟和稅收返還等，這將給眾多美國家庭帶來影響。此外，債務拖欠將令外界對美國維護國家安全利益的能力產生質疑，進而令美國在國際市場上的融資成本飆升，這可能為新一輪更猛烈的金融危機埋下隱患。

蓋特納警告稱，不及時提高債務上限會推高利率，引發“無法想象”的違約，其嚴重程度可能甚于剛剛過去的這場危機。