中國政府正在高度關(guān)注地方政府性債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大可能誘發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)。數(shù)月以來，一項(xiàng)涉及財(cái)政部、銀監(jiān)會和審計(jì)署等多個(gè)中央部委的聯(lián)合行動正在悄然揭開中國地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)蓋子。

知情人士透露，國家審計(jì)署啟動近年來最大規(guī)模的五級政府債務(wù)審計(jì)行動一個(gè)月后，8月底，中國銀監(jiān)會也召集地方銀監(jiān)局和商業(yè)銀行(行情專區(qū))在黑龍江哈爾濱召開2013年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管工作會議。

上述會議上，銀監(jiān)會副主席周慕冰重申，各銀行作為融資平臺貸款風(fēng)險(xiǎn)管控第一責(zé)任人，要嚴(yán)防死守“總量不超”的底線。對于監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言，守住總量控制的底線難度有點(diǎn)大，數(shù)據(jù)顯示，今年上半年全口徑平臺貸款新增約4000億元，已超過去年3228億元的全年增量。

按照時(shí)間表，10月中旬，歷時(shí)三個(gè)月的全國政府性債務(wù)審計(jì)報(bào)告將提交國務(wù)院，這一輪政府債務(wù)審計(jì)范圍涵蓋中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府，力度空前。

在審計(jì)風(fēng)暴推進(jìn)的同時(shí)，財(cái)政部也正推動地方政府與金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行對賬工作。多位商業(yè)銀行人士透露財(cái)政部針對舉借以財(cái)政預(yù)算資金償還的債務(wù)，出臺了許多限制性規(guī)定。

“今年到期貸款償還壓力相當(dāng)大，全年需要償還的平臺貸款為1.85萬億元，占全部平臺貸款的19.3%，其中四季度到期貸款占全年的比重為32.6%。”10月11日，一位監(jiān)管部門人士如是告訴記者，上述哈爾濱會議上透露，“有37.6%的貸款將集中在2013-2015年內(nèi)到期。”

除了上述貸款到期和融資主體“雙集中”的問題外，監(jiān)管機(jī)構(gòu)還直指政府債務(wù)和銀行信用“雙膨脹”、信貸融資和非信貸融資“雙增長”、層級結(jié)構(gòu)和期限結(jié)構(gòu)“雙失衡”等核心問題。

值得關(guān)注的是，銀監(jiān)會首次提出下一步將在管好資金“供給側(cè)”的同時(shí)，繼續(xù)推動相關(guān)部委加強(qiáng)地方政府性債務(wù)“需求側(cè)”的管理。

所謂“需求側(cè)”管理，其中一項(xiàng)重大措施，便是在考慮地方政府財(cái)政收入和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素的基礎(chǔ)上，設(shè)立地方政府舉債規(guī)模上限，制定并在一定范圍內(nèi)公布地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表，積極推進(jìn)地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)。

警示龐大的隱性平臺融資規(guī)模

“這些隱性平臺融資規(guī)模較大，且游離于監(jiān)管之外，造成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱匿，使得實(shí)際上的政府債務(wù)規(guī)模遠(yuǎn)高于目前的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。”

“目前融資平臺貸款整體風(fēng)險(xiǎn)基本可控，但潛在風(fēng)險(xiǎn)仍在不斷積聚。”8月底的哈爾濱會議上，監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為，平臺負(fù)債渠道的日益多元化、負(fù)債總量的持續(xù)增加以及地方財(cái)政代償壓力較大列為主要風(fēng)險(xiǎn)。

來自監(jiān)管機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月末，平臺貸款余額9.7萬億元，新增4000億元，“增幅迅猛”；與信貸融資增長相伴隨的，則是地方政府融資平臺2012年以來表外融資的快速膨脹。

2012年以來，由于平臺貸款監(jiān)管準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)日益嚴(yán)苛，部分資產(chǎn)質(zhì)量較差、盈利能力較低、難以符合貸款準(zhǔn)入條件的平臺開始開辟新的資金來源渠道，紛紛轉(zhuǎn)向信托、理財(cái)、券商、基金、保險(xiǎn)(行情專區(qū))等機(jī)構(gòu)尋求資金支持。

僅以城投債為例，2012年全年銀行間債券市場發(fā)行的城投類債券累計(jì)已達(dá)6367.9億元，較上年增加3805.9億元，同比增長148%。

2013年上半年，銀監(jiān)會的一項(xiàng)監(jiān)管重點(diǎn)便是初步摸清地方政府平臺非信貸底數(shù)，建立全口徑負(fù)債統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，所謂全口徑，指的是涵括銀行信貸、各項(xiàng)債券融資、信托計(jì)劃和理財(cái)產(chǎn)品等在內(nèi)的融資口徑。

“這項(xiàng)工作已經(jīng)初步完成。”一位南方省份地方銀監(jiān)局人士告訴記者，目前銀監(jiān)會正在抓緊開發(fā)包括銀行貸款、企業(yè)債券、中期票據(jù)、短期融資券、信托計(jì)劃、理財(cái)產(chǎn)品等在內(nèi)的融資平臺全口徑負(fù)債統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，第三季度已經(jīng)正式投入使用。

平臺公司融資方式由信貸融資向非信貸融資的轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步提高了平臺的融資成本。目前，信托類融資成本一般在10%左右，而通過部分券商定向資產(chǎn)管理計(jì)劃融資的成本更高達(dá)15%，這意味著未來還款壓力更為突出。

在銀監(jiān)會哈爾濱會議上，地方政府融資平臺信貸融資和非信貸融資“雙增長”的態(tài)勢列為平臺清理的五大核心問題之一。

在9.7萬億平臺貸款之下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)還關(guān)注到，銀監(jiān)部門嚴(yán)格的“名單制”管理之下，一些地方為規(guī)避監(jiān)管，通過新設(shè)平臺和平臺重組，利用平臺名單制以外的公司進(jìn)行融資，并以土地出讓收入或財(cái)政資金為主要還款來源。

“這些隱性平臺融資規(guī)模較大，且游離于監(jiān)管之外，造成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱匿，使得實(shí)際上的政府債務(wù)規(guī)模遠(yuǎn)高于目前的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。”上述監(jiān)管官員如是表示。

2008年國際金融危機(jī)以來，隨著“四萬億”投資上馬，銀行信用規(guī)模和地方政府債務(wù)的持續(xù)放大，已然形成政府債務(wù)和銀行信用“雙膨脹”現(xiàn)象；而當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)增速下行和地方政府財(cái)政收入增長緩慢，此種“雙膨脹”將直接加大償債壓力。

平臺監(jiān)管從供給側(cè)轉(zhuǎn)向“需求側(cè)”

“考慮地方政府財(cái)政收入和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素的基礎(chǔ)上，設(shè)立地方政府舉債規(guī)模上限，制定并在一定范圍內(nèi)公布地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表，積極推進(jìn)地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)。”

過去一兩年，地方政府融資平臺變相的“借新還舊”以及貸款展期和合同重組將平臺貸的還款壓力逐漸向后平移。

上述哈爾濱會議上，監(jiān)管機(jī)構(gòu)指出，平臺貸款集中到期現(xiàn)象已經(jīng)非常明顯，從貸款期限看，有37.55%的貸款將在2013年-2015年到期，與去年同期情況相比較，3年內(nèi)到期貸款占比增加3個(gè)百分點(diǎn)。

“2010年時(shí)，我們曾估計(jì)還款高峰在2011年-2013年，但實(shí)際上近幾年高峰期在不斷向后推移，平臺貸款到期風(fēng)險(xiǎn)已從階段性風(fēng)險(xiǎn)向長期性風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變。”上述監(jiān)管人士如是說。

數(shù)據(jù)顯示，從年度償還情況看，9.7萬億平臺貸款當(dāng)中，2013年全年需要償還的貸款占到19.89%，即1.85萬億元，而這其中將近3成的貸款將集中在今年四季度到期。

除此之外，銀監(jiān)會還注意到作為融資主體的平臺本身也呈現(xiàn)日益集中的趨勢。

“去年以來，部分地區(qū)對融資平臺進(jìn)行了整合，平臺數(shù)量在下降，平臺主體在集中。”上述南方地方局人士告訴記者，雖然平臺整合有利于地方政府加強(qiáng)債務(wù)管理、集中財(cái)政資源，但整合后的融資平臺負(fù)債規(guī)模較大、層級復(fù)雜、投資領(lǐng)域眾多，風(fēng)險(xiǎn)交叉性和關(guān)聯(lián)度明顯增大。

這些平臺雖然表面上是獨(dú)立法人，實(shí)際由地方政府統(tǒng)一管理，融資及償債均由政府統(tǒng)籌安排，呈現(xiàn)高度關(guān)聯(lián)的集群化發(fā)展特征。單家平臺或單個(gè)地區(qū)的違約可能產(chǎn)生“多米諾效應(yīng)”和“破窗效應(yīng)”，易形成連環(huán)違約和交叉違約。

“地方財(cái)政代償壓力相當(dāng)大，尤其是部分高速公路(行情專區(qū))和取消收費(fèi)的二級公路項(xiàng)目。”上述銀監(jiān)局人士說，融資平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)質(zhì)是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

上述哈爾濱會議上，銀監(jiān)會指出，平臺監(jiān)管關(guān)鍵在于加強(qiáng)資金“需求側(cè)”管理，有效抑制地方政府過度負(fù)債沖動。“考慮地方政府財(cái)政收入和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素的基礎(chǔ)上，設(shè)立地方政府舉債規(guī)模上限，制定并在一定范圍內(nèi)公布地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表，積極推進(jìn)地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)。”

“以國開行為例，由于介入平臺早，很早就建立了一套地方政府負(fù)債率、債務(wù)率、償債率風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)。”一位政策性銀行中層人士告訴記者，但近年來這套指標(biāo)對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識別、評級和預(yù)警功能實(shí)際效用并不顯著，一些指標(biāo)甚至淪為雞肋。

這是此次銀監(jiān)會首提要制定設(shè)立地方政府舉債規(guī)模上限以及地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的關(guān)鍵原因。

事實(shí)上，地方政府融資平臺的層級機(jī)構(gòu)存在失衡。所謂失衡，指的是省、市、區(qū)縣三級平臺中，區(qū)縣級地方政府財(cái)政能力相對較弱，平臺還款意愿、還款能力和再融資能力普遍不高，恰恰區(qū)縣級平臺總數(shù)卻占全部平臺家數(shù)的66.8%，是目前平臺貸款的主體。

截至2013年6月末，區(qū)縣級平臺貸款不良率比省級平臺貸款不良率高0.14個(gè)百分點(diǎn)，平臺貸款風(fēng)險(xiǎn)相對集中于區(qū)縣級平臺。

此外，在監(jiān)管協(xié)調(diào)方面，正如前文所言，2012年以來，地方債風(fēng)險(xiǎn)化解應(yīng)對策略已經(jīng)愈來愈明顯的呈現(xiàn)出多部委協(xié)調(diào)作戰(zhàn)的態(tài)勢。

知情人士透露，早在2012年，國務(wù)院將已經(jīng)設(shè)立地方政府性債務(wù)管理聯(lián)席會議，銀監(jiān)會與財(cái)政部、發(fā)改委、審計(jì)署、人民銀行等相關(guān)部門一道均為成員單位。早在2012年底，多個(gè)部委聯(lián)合出爐的旨在規(guī)范地方政府和融資平臺注資、融資和擔(dān)保行為的463號文亦奠定了2013年平臺監(jiān)管基調(diào)。

上述哈爾濱會議上，銀監(jiān)會表示將繼續(xù)與財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行、審計(jì)署等部門加強(qiáng)溝通合作，共同研究如何妥善處理地方政府存量債務(wù)和建立規(guī)范舉債融資機(jī)制。

比如將繼續(xù)與交通部就公路相關(guān)的平臺貸款問題進(jìn)行溝通，探索新的公路建設(shè)融資模式，研究化解二級公路取消收費(fèi)后的平臺貸款違約風(fēng)險(xiǎn)。