十八屆三中全會(huì)將于兩月后召開。由于三中全會(huì)往往是新一代領(lǐng)導(dǎo)集體展現(xiàn)今后五至十年執(zhí)政理念及經(jīng)濟(jì)改革思路的會(huì)議，且本屆政府上任至今顯示改革的決心異常堅(jiān)定，因此筆者對(duì)會(huì)議呈現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)改革藍(lán)圖抱有極大期待。展望本次會(huì)議的重點(diǎn)，筆者認(rèn)為，在有望涉及的諸多經(jīng)濟(jì)改革之中，財(cái)稅體制、戶籍制度、土地制度改革是重中之重，或?qū)⑨尫抛顬槊黠@的信號(hào)，獲得前所未有的突破。

四大領(lǐng)域助推財(cái)稅體制改革

財(cái)稅體制改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，任何經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革離不開財(cái)稅體制改革。早前財(cái)政部部長樓繼偉曾提出未來財(cái)稅體制改革的四大方向，即調(diào)整中央和地方政府支出責(zé)任，構(gòu)建地方稅體系，加快預(yù)算制度改革和改革養(yǎng)老及醫(yī)療體制等。伴隨著近一階段中國財(cái)稅體制改革的加快，包括全面推廣“營改增”、審計(jì)署啟動(dòng)全國性地方政府債務(wù)審計(jì)為財(cái)稅改革摸底，筆者預(yù)計(jì)，11月的三中全會(huì)將從四大領(lǐng)域?qū)ω?cái)稅體制改革進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。

具體來看，一是調(diào)整中央和地方政府支出責(zé)任，即上收部分事權(quán)和加大中央政府對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付。實(shí)際上，自1994年分稅制改革后，財(cái)權(quán)上收但事權(quán)下放，不僅導(dǎo)致地方政府的權(quán)責(zé)不對(duì)稱，也間接地促成了如今土地財(cái)政依賴、地方政府債務(wù)積聚等多重困境。筆者預(yù)計(jì)，未來符合“外部性大、信息處理相對(duì)簡(jiǎn)單、且符合整體相容”三原則的事權(quán)，將進(jìn)一步上收中央管理。而轉(zhuǎn)移支付方面，將增加中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，減少和歸并專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，并將推進(jìn)修改轉(zhuǎn)移支付公式等。特別是，轉(zhuǎn)移支付與常住人口掛鉤與戶籍人口脫鉤，有利于調(diào)動(dòng)地方政府推動(dòng)建設(shè)以人為本的城鎮(zhèn)化的積極性。

二是稅收體制改革的突破，包括營業(yè)稅改增值稅逐步深入、房產(chǎn)稅推行至全國，以及資源稅改革等等。其中，“營改增”試點(diǎn)現(xiàn)已擴(kuò)展到全國，未來重點(diǎn)將增值稅推廣到全部服務(wù)業(yè)，并把不動(dòng)產(chǎn)納入增值稅抵扣范圍，減少目前存在的營業(yè)稅改增值稅后部分企業(yè)稅收反而增加的現(xiàn)象。房產(chǎn)稅試點(diǎn)擴(kuò)圍之所以遲遲未落地，表明目前關(guān)于對(duì)存量還是增量征收、稅率如何確定等問題仍存在異議，但筆者認(rèn)為，未來推動(dòng)房產(chǎn)稅成為地方重要稅種，以及建立房地產(chǎn)長效機(jī)制勢(shì)在必行，預(yù)計(jì)三中全會(huì)或給出更為明確的設(shè)計(jì)方案。

三是加快預(yù)算制度改革。一直以來，地方政府年底突擊花錢廣受詬病，這其中折射出中國預(yù)算制度不合理、預(yù)算執(zhí)行管理不到位等問題。筆者認(rèn)為，財(cái)稅改革有望在建立全口徑預(yù)算體制，以及賦予地方人大審批地方政府性基金預(yù)算的權(quán)力等方面有所突破。另外，現(xiàn)行預(yù)算法不允許地方政府發(fā)債，也是導(dǎo)致地方債務(wù)隱形化的主要原因。未來賦予地方政府發(fā)市政債的權(quán)力，并引入公開透明的債務(wù)評(píng)級(jí)機(jī)制，也是積極嘗試，有助于將隱形債務(wù)顯性化。

四是養(yǎng)老醫(yī)療體制改革。伴隨著人口老齡化的加劇，中國面臨著巨大的養(yǎng)老金缺口。據(jù)媒體報(bào)道，今年由人力資源與社會(huì)保障部研究制定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金方案有望完成，方案的重點(diǎn)包括養(yǎng)老金整體投資運(yùn)營、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革、養(yǎng)老保險(xiǎn)跨省轉(zhuǎn)移等方面，預(yù)計(jì)明年新制度有望全面推進(jìn)。

居住證制度破解戶籍難題

城鎮(zhèn)化是本屆政府的核心詞匯。當(dāng)前中國官方公布的城鎮(zhèn)化率為52%，與世界水平接近，且改革開放的三十年，中國每年增長1個(gè)百分點(diǎn)的城鎮(zhèn)化速度其實(shí)并不算低。那么新政府的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略究竟有何特別之處？筆者認(rèn)為，關(guān)鍵不同之處在于新型城鎮(zhèn)化提倡“以人為本”，即新市民不僅要融入城市，更要有穩(wěn)定的就業(yè)，并能享受基本公共服務(wù)。

顯然，困擾新型城鎮(zhèn)化的首要束縛在于戶籍制度。實(shí)際上，可以看到，雖然當(dāng)前城鎮(zhèn)化率高達(dá)52%，但這是基于常住人口的統(tǒng)計(jì)，能夠享受城市基本公共服務(wù)的群體仍是以戶籍為口徑，這一意義下的城鎮(zhèn)化水平要遠(yuǎn)低于這一數(shù)值。由于戶籍制度限制，一直以來，農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)比例較低。截至2012年，農(nóng)民工的養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療、失業(yè)和生育等五項(xiàng)基本社會(huì)保險(xiǎn)參保率僅為14.3%、24.0%、16.9%、8.4%和6.1%。此外，當(dāng)前農(nóng)村存在大量留守老人、婦女和兒童，這不僅使得進(jìn)城農(nóng)民工難以真正融入城市，也導(dǎo)致社會(huì)矛盾的積累。

戶籍制度改革目的在于緩解這種城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)的二元結(jié)構(gòu)矛盾，推動(dòng)農(nóng)民工的市民化。令人欣慰的是，早前國務(wù)院在提交給全國人大的城鎮(zhèn)化報(bào)告中，首次明晰了未來中國各類城市的戶籍改革路線，具體包括放開小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制、有序放開中等城市落戶限制、逐步放寬大城市落戶條件、合理設(shè)定特大城市落戶條件等，這將是一項(xiàng)重大突破。

當(dāng)然，從實(shí)踐角度來看，小城鎮(zhèn)和小城市的戶籍制度放開目前看來并無大礙，而直轄市、副省級(jí)市和其他大城市的落戶制度，由于涉及到更多資金投入與公共服務(wù)，仍然面臨不少阻力。在筆者看來，推行居住證制度，即根據(jù)居住時(shí)間長短、對(duì)應(yīng)相應(yīng)差別化服務(wù)，既可以為新市民進(jìn)入大城市提供規(guī)范化途徑，也可以為戶籍改革找到突破口。

而從實(shí)際推行情況來看，居住證管理也有加快推進(jìn)的跡象。有報(bào)道稱，由公安部牽頭制定、擱淺多年的《居住證管理辦法(草案)》目前已經(jīng)提交至國務(wù)院法制辦，有望在年內(nèi)推出。而地方層面，今年7月1日，上海也啟動(dòng)了居住證積分制，即設(shè)置相應(yīng)的指標(biāo)體系，對(duì)持證人進(jìn)行的“積分管理”，當(dāng)積分達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)分值的，可以享受相應(yīng)的公共服務(wù)待遇。雖然北京在居住證推行方面仍然進(jìn)展緩慢，但居住證制度作為取代戶籍管理的積極方式，未來有望在全國各大城市加快推廣。

土地改革持續(xù)推進(jìn)

土地制度改革的核心是破解“城市土地國有、農(nóng)村土地集體所有”的城鄉(xiāng)二元土地制度，加快農(nóng)村土地進(jìn)行確權(quán)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)，推動(dòng)農(nóng)村土地交易市場(chǎng)化，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例等。在新型城鎮(zhèn)化的背景下，農(nóng)村土地制度改革與戶籍制度改革、財(cái)稅體制改革等緊密關(guān)聯(lián)，同樣是三中全會(huì)的關(guān)注點(diǎn)。

實(shí)際上，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面，由于目前法律規(guī)定是農(nóng)村土地集體所有，農(nóng)民只擁有承包經(jīng)營權(quán)，因此農(nóng)地流轉(zhuǎn)受限。但筆者一直對(duì)于這項(xiàng)改革抱有很高期待，畢竟當(dāng)前我國面臨的現(xiàn)實(shí)情況是，農(nóng)村建設(shè)用地遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)建設(shè)用地比例。這意味著如能破解農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)難題，未來建設(shè)用地有很大的成長空間，而這對(duì)于緩解城市供地緊張的局面也有重大意義。

值得肯定的是，當(dāng)前基礎(chǔ)性工作即農(nóng)村土地確權(quán)方面進(jìn)展較快。有報(bào)道稱，目前，全國農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作基本完成，絕大多數(shù)地區(qū)已經(jīng)進(jìn)入成果檢查驗(yàn)收和階段性總結(jié)階段。

另外，在確定失地農(nóng)民收益方面，一直以來，農(nóng)民作為弱勢(shì)群體分享土地出讓收益十分有限。十一屆全國人大常委會(huì)第三十次會(huì)議初次審議的《土地管理法修正案(草案)》，對(duì)“土地補(bǔ)償”作了重大修改——?jiǎng)h除了現(xiàn)行法第47條中按土地原有用途補(bǔ)償和30倍補(bǔ)償上限的規(guī)定。可見，未來完善土地增值分享機(jī)制，提高農(nóng)民收益保障也將有所突破。

從實(shí)踐領(lǐng)域來看，當(dāng)前各地方政府在土地改革方面已經(jīng)進(jìn)行了諸多探索，有助于為全國性土地改革積累寶貴經(jīng)驗(yàn)。例如，重慶市基于“計(jì)劃+市場(chǎng)”的雙軌制試點(diǎn)階段的“地票模式”，將驗(yàn)收合格的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)打包整合，構(gòu)成不同規(guī)模的地票，面向社會(huì)公開交易。溫州自今年10月1日起，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、依法可以交易的農(nóng)村房屋所有權(quán)、依法可以交易的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)等12類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)，可以通過溫州市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)服務(wù)中心交易。

筆者認(rèn)為，如果本次會(huì)議能夠在財(cái)稅改革、戶籍制度改革、土地制度改革三大改革方面有所突破，無疑將會(huì)釋放更大的改革紅利，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，并支持中國經(jīng)濟(jì)未來五年實(shí)現(xiàn)7%的年均增長水平。