8月27日，在十一屆全國人大常委會第二十八次會議上，全國人大首次對《環(huán)境保護法修正案（草案）》（以下簡稱《草案》）進行審議。

“此次修法重點完善和銜接了與污染防治各單項法有關(guān)的法律制度，補充完善了實踐中行之有效的行政責任和問責制度，同時回避了各個部門之間分歧比較大的修法建議。”全國人大環(huán)資委的一位官員對本報記者介紹，現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》于1989年頒布，施行已20多年，一些內(nèi)容已不能適應(yīng)新形勢的需要。此次《環(huán)保法》修訂原則是，修改主要針對條件比較成熟、各方面意見比較一致、現(xiàn)實中迫切需要修改的條文，不涉及要求對其他現(xiàn)行法律規(guī)定進行修改的內(nèi)容

修改后的《草案》共七章四十七條，修改現(xiàn)行環(huán)境保護法二十一條，新增四條，合并八條。“《草案》的修改屬于有限修改，它的最大特色是突出強調(diào)了政府責任，并提出將環(huán)保作為地方政府一把手考核的內(nèi)容。”一位地方環(huán)保廳官員對本報介紹。

值得注意的是，《修正案》還特別規(guī)定，國家環(huán)境保護規(guī)劃中關(guān)于環(huán)境污染防治的內(nèi)容應(yīng)當解決土壤污染等突出環(huán)境問題，各級政府應(yīng)當在財政預(yù)算中安排資金支持土壤污染防治。

“落實政府和排污單位責任，是歷年代表議案中突出關(guān)注的問題，也是修改時增加的重要內(nèi)容。”全國人大環(huán)資委主任汪光燾在向會議做草案說明時指出，“涉及環(huán)境與資源保護的行政人員違法案件呈上升趨勢，對政府及其有關(guān)部門濫用行政權(quán)力和不作為的監(jiān)督缺乏法律規(guī)定是現(xiàn)行相關(guān)法律的共性問題。”

現(xiàn)行《環(huán)保法》中關(guān)于政府責任僅有一條，而《草案》將之擴展為監(jiān)督檢查一章（也即第五章），強化監(jiān)督檢查措施，落實政府責任。

首先，草案加強了政府對排污單位的監(jiān)督。根據(jù)汪光燾的介紹，針對當前環(huán)境設(shè)施不依法正常運行、監(jiān)測記錄不準確等比較突出的問題，草案增加了現(xiàn)場檢查的具體內(nèi)容：防治污染設(shè)施的建設(shè)和運行；污染排放和監(jiān)測記錄；環(huán)境保護責

任制；限期治理計劃的實施；環(huán)境污染事件應(yīng)急方案的制定和演練；根據(jù)法律法規(guī)需要檢查的其他內(nèi)容。

同時，《草案》提高了公眾對政府和排污單位的監(jiān)督，新增了一條關(guān)于環(huán)境信息公開的內(nèi)容，即規(guī)定國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門統(tǒng)一發(fā)布國家環(huán)境綜合性報告和重大環(huán)境信息；縣級以上人民政府及其環(huán)境保護等有關(guān)行政主管部門，應(yīng)當依法公開環(huán)境質(zhì)量、突發(fā)環(huán)境污染事件以及環(huán)境行政主管部門的許可、排污費的征收和使用等環(huán)境信息。

《草案》也規(guī)定了，公民、法人或者其他組織，可以依法向縣級以上人民政府及其環(huán)境保護等有關(guān)行政主管部門申請環(huán)境信息，縣級以上人民政府及其有關(guān)行政部門應(yīng)予答復(fù)。

“這一條公眾對監(jiān)督政府和企業(yè)而言至關(guān)重要，但最重要的是這項規(guī)定能否在執(zhí)行中不打折扣，而目前的環(huán)境信息公開制度不容樂觀。”中國科學院科技政策與管理科學研究所副所長王毅對本報介紹。

再者，《草案》強化了地方政府對環(huán)境質(zhì)量責任，明確提出“國家實行環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度”，國務(wù)院和地方人民政府將環(huán)境保護目標完成情況作為對下級地方人民政府和同級環(huán)境保護行政主管部門及其負責人的考核內(nèi)容，考核結(jié)果應(yīng)當向社會公開。

在此過程中，《草案》突出了人大常委會監(jiān)督落實政府環(huán)境保護的責任，增加規(guī)定了政府應(yīng)當定期向本級人大常委會報告本行政區(qū)域環(huán)境狀況和環(huán)境保護目標的完成情況，對發(fā)生重大突發(fā)污染事件的，還應(yīng)當專項報告。

與三項制度銜接

在強化政府責任的同時，《草案》還新加了一些現(xiàn)行《環(huán)保法》實施之后出現(xiàn)的行之有效的法律制度，其中包括規(guī)劃環(huán)評、跨區(qū)污染防治和總量控制下的區(qū)域限批制度，并就農(nóng)村環(huán)保工作提出了新的要求。

2002年全國人大常委會通過了《環(huán)評法》，草案與現(xiàn)行的環(huán)境影響評價法做了銜接性規(guī)定，并為此明確規(guī)定，即將第十三條修改為：“編制有關(guān)開發(fā)利用規(guī)劃，建設(shè)對環(huán)境有影響的項目，應(yīng)當依法進行環(huán)境影響評價。”這也意味著規(guī)劃環(huán)評正式寫入了《環(huán)保法》。

“表明人大總結(jié)了總量控制的實際經(jīng)驗，在法律上確立了總量控制下的區(qū)域限批制度。”對于《草案》補充了總量控制制度，公眾環(huán)境研究中心主任馬軍對本報分析，區(qū)域限批對促使地方政府和企業(yè)加大減排力度很有效。

業(yè)界對這次環(huán)保法的修改的評價是“有限修改”。本報記者發(fā)現(xiàn)，對照2011年9月7日全國人大向地方人大征求意見的修正案版本，9月7日版本中的“重大政策應(yīng)進行環(huán)境影響論證”和“按日計罰”的條款被刪除。

根據(jù)9月7日的版本，即當時的草案稿第41條的規(guī)定：對違反有關(guān)法律規(guī)定排污，受到環(huán)保主管部門處罰，并被責令改正或者限期改正，逾期不履行行政處罰決定，經(jīng)催告仍不改正的，作出處罰決定的環(huán)保主管部門，在依法采取行政強制措施的同時，可以自責令改正或者限期治理改正期限屆滿之日起，至改正之日起，根據(jù)污染物排放總量和污染損害程度，每日處一萬元以上十萬元以下的罰款。

有專家將這一制度稱之為最嚴厲的法律措施。但也正因為如此，這一制度在“草案稿”征求意見的過程中，遭到諸多人的反對，認為將導(dǎo)致負擔過重而難以承受，而主張強化限期治理制度。