嚴峻的“穩增長”形勢下，貨幣政策的寬松取向已經明朗，財政政策的“積極”如何體現？

在地方增收新招層出不窮之際，“結構性減稅”已陷入實際效果不一以及同地方財政收入壓力的博弈。

有減有增

近日，廣州市地稅局將該市寫字樓(辦公用房)土地增值稅預征率由2%上調為3%，其他物業維持不變，上調預征率執行時間自2012年7月1日起至2013年6月30日止。這被外界視作地方財政收入壓力所導致的又一增收新招。

盡管廣州市地稅局有關人士稱，提高寫字樓預征率不是為了增加財政收入，而是為了調控相對火爆的寫字樓市場，但今年上半年廣州財政收入形勢嚴峻是不爭的事實。

由于地方財政收入完成任務的壓力大，一些地方開展了稅收清查和擴大非稅收入“兩手抓”，“營改增”試點的擴大也尚無動靜，再加上一些增稅舉措，市場開始討論“結構性”減稅究竟有沒有起到減稅的效果。

在此情況下，前期有部分財政專家提出的全面減稅方案，將面臨更難實施的現實困境。

為了應對金融危機，中國在2008年正式開始實施結構性減稅，已經進行了兩輪。第一輪是2009年開始，實行了增值稅從生產型向消費型轉變，統一降低增值稅小規模納稅人稅率至3%，以及促進房地產復蘇等稅收優惠。

第二輪則始于去年，包括降低部分進口商品關稅，對730多種商品實施大幅低于最惠國稅率的進口暫定稅率；提高增值稅和營業稅起征點，減輕個體工商戶和小微企業稅負；開展營業稅改征增值稅(下稱“營改增”)試點；改革個人所得稅，今年上半年個人所得稅同比減少283億元等。

然而，這兩輪減稅只規定了項目而沒有規定減稅總額目標，可以說是從手段上著眼而不是從效果上著眼，這一點同其他國家通行的減稅做法有所不同。

同時，政府在推出減稅項目的同時，也在增加一些稅收項目，比如上海和重慶的房產稅試點、資源稅從量計征到從價計征以及個稅改革導致中高收入人群稅負增加等等，這也體現了“有增有減”的“結構性”所在。

上海財經大學公共經濟和管理學院教授朱為群在接受《第一財經日報》采訪時表示，從總體上來看，現行的結構性減稅，很難判斷最終的結果是增稅多還是減稅多。

在朱為群看來，2009年新修訂的《增值稅暫行條例》修改了一般納稅人的認定標準，從原來的100萬元和180萬元降低到50萬元和80萬元，擴大了一般納稅人的數量，擴展了增值稅稅源。

“由于一般納稅人的稅務監管比較嚴格，逃稅比較困難，因此這項措施的實施必定將導致稅收收入的較大增加，但不能確定具體增稅規模。”朱為群說。

此外中國社科院財經戰略研究院院長高培勇認為，從今年起全國統一開征了地方教育費附加，屬于增稅措施而非減稅措施，這一增稅規模也有數百億。

彈性空間太大

新一輪結構性減稅的重點是小微企業，財政部的數據顯示，全國924萬余戶個體工商戶無需繳納增值稅和營業稅，占全部個體工商戶的比例達63%以上。

但實際的情況是，很多地區的個體工商戶反映稅負不降反升了。中國政法大學財稅法研究中心施正文表示，出現這一現象的原因在于征稅機關對于小微企業均采用核定征收的辦法，法律賦予了稅務部門很大的彈性空間。

由于2萬是起征點而非免稅額，一旦確定為兩萬的起征點，意味著個體戶要按這個稅基來交稅，稅負肯定會大于原來所交的稅。

在施正文看來，在經濟欠發達地區，上調起征點之后個體工商戶所受的影響會更大，因這些地區稅源有限，平時大企業已經基本上做到應收盡收了，而且相對于小微企業，大企業更有議價權和尋租能力，在這種情況之下，小微企業反而成為征稅機關完成稅收任務的重點。

這種征管的錯位，實際上導致了中央對于小微企業的優惠政策很難落實到最基層，征管的程序抵消了中央政策應有的減稅效應。

中國稅務機關的征稅是依據上級政府規定的稅收任務而非根據經濟實際情況確定的稅收目標，基層政府為了完成上級目標自然就會盡量多征稅，法律給予稅務機關的彈性空間太大，稅收逆向增負的情況實際存在。

在中國社科院財經戰略研究院研究員楊志勇看來，當前迫切要做的就是調整稅務人員的績效考核辦法，經濟下行對稅收收入的負面影響應充分考慮，這樣才可能根本改變稅務人員的行為方式。

剛性的地方支出

在經濟下滑的背景之下，減稅更有悖于地方政府的眼前利益。由于中國財政收入近十年來的高增長，各級政府對于高財政收入已經形成了依賴，一些民生支出和政府投資亦成為剛性支出。

統計數據顯示，1~6月累計，廣州地方公共財政預算收入完成479.6億元，僅增長5.22%。廣東全省完成2994.34億元，比上年同期增長8.64%；其中，稅收收入完成2428.48億元，比上年同期增長4.28%。

非稅收入的快速增長在很大程度上補充了乏力的稅收。今年5月，廣州市財政局曾發布今年前4月廣州市的“財報”，數據顯示，前4月，該市非稅收入卻增長28.87%，政府財政收入增長主要來源于非稅一次性收入。主要有三方面的收入，包括國有資本經營收入、國有資源有償使用收入和罰沒收入。

在這樣的情況下，廣東要確保全年財政收入增長10%的基本目標和收支平衡增長，又要減輕企業負擔，困難不小。

“關鍵在于減稅能否給他們(地方政府)帶來實際的好處。減稅可使企業愿意投資，老百姓愿意去消費，地方GDP有所回升，對財稅的增加也有幫助，這樣的減稅也就是放水養魚。”中山大學嶺南學院財稅系主任林江教授認為，麻煩在于減稅不一定會直接導致GDP的提升，而可能需要很長的時間才能體現出來，“對地方政府來說，減稅可能未見其利先見其害。”

林江指出，地方政府的財政支出是剛性的，雖然中央提出要為企業減負，但一些地方的執行力度存疑。

廣州市人大財經委委員、廣州市民營企業商會常務副會長丘育華認為，在政府財政收入形勢較為嚴峻的情況下，應該壓縮政府的辦公、三公經費，在完成法定支出和惠民工程同時，也可以為減輕企業負擔多提供空間。