在討論和分析“十二五”大趨勢(shì)的時(shí)候,我覺得應(yīng)當(dāng)有一個(gè)清醒的視角,這就是我們面臨的不是一個(gè)“十二五”規(guī)劃,而是兩個(gè)“十二五”規(guī)劃,一個(gè)是全國的,一個(gè)是地方的,每個(gè)地方都有地方的規(guī)劃。把問題說清楚一點(diǎn),這是兩個(gè)出發(fā)點(diǎn)不同、追逐目標(biāo)不同、性質(zhì)也完全不同的規(guī)劃。這就給分析“十二五”大趨勢(shì)增加了復(fù)雜性和不確定性。

全國的“十二五”規(guī)劃,是從全局的利益出發(fā),追求的是國民經(jīng)濟(jì)的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。它所規(guī)定的預(yù)期性指標(biāo),是靠市場(chǎng)主體的自主行為實(shí)現(xiàn),政府只為之創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境,發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用。

地方的“十二五”規(guī)劃,是從地區(qū)的局部利益出發(fā),追求的是把自己的地區(qū)經(jīng)濟(jì)做大,并在地區(qū)間展開競(jìng)賽。它所規(guī)定的預(yù)期性指標(biāo),在很大程度上是依靠行政干預(yù)推動(dòng),是政府而不是市場(chǎng)對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用。這種現(xiàn)象的出現(xiàn),是現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)體制和機(jī)制造成的。在這種體制和機(jī)制下,地方政府只能這樣做。

先從GDP說起。全國的“十二五”規(guī)劃,把GDP年均增長率7%作為預(yù)期性指標(biāo),即國家期望的發(fā)展目標(biāo)。而省區(qū)市的“十二五”規(guī)劃,沒有一個(gè)把GDP的年均增長率7%作為自己的預(yù)期目標(biāo),低的定為8%,高的定為翻一番或力爭(zhēng)翻一番,大多數(shù)定在10%以上。31個(gè)省區(qū)市的GDP年均增長率平均計(jì)算,大體在10.5%。這樣,全國GDP增長就出現(xiàn)了兩個(gè)預(yù)期性指標(biāo):國家規(guī)劃為7%,省區(qū)市規(guī)劃為10.5%,后者高出前者50%。至于地、縣級(jí)規(guī)劃指標(biāo),那差距得更大了,不少地區(qū)甚至高出一倍。

GDP增長速度的差距,代表了所采取的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的差距。為了改變?nèi)珖�投資與消費(fèi)關(guān)系的失衡以及資源環(huán)境約束的強(qiáng)化,國家規(guī)劃要求降低投資率,提高居民消費(fèi)率,合理控制能源消費(fèi)總量。而許多地區(qū)的“十二五”規(guī)劃,GDP高速增長仍然是以投資的高速擴(kuò)張和能源的過度需求作為支撐條件。不少省區(qū)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資年均增長速度都定在20%以上,省區(qū)市要求的2015年能源消費(fèi)總量加在一起超過50億噸標(biāo)準(zhǔn)煤,比2010年的32.5億噸增加50%以上,這顯然是以資金和物資的高消耗來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的高增長。地方的規(guī)劃,都標(biāo)榜以加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式為主線,但多數(shù)的重點(diǎn)依然是放在速度上,把加快發(fā)展作為解決所有問題的關(guān)鍵,把省區(qū)市之間的趕超作為主要目標(biāo)。這樣,轉(zhuǎn)變發(fā)展方式必然降到從屬的地位。

GDP是計(jì)劃期內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長的最重要的量化指標(biāo)。它同計(jì)劃期內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、經(jīng)濟(jì)效益提高、能源資源節(jié)約和環(huán)境改善的要求密切相關(guān)。GDP的增長目標(biāo)定得適當(dāng),可以體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的要求,體現(xiàn)加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的要求。否則,就會(huì)適得其反。

實(shí)現(xiàn)GDP增長計(jì)劃所采取的方法,中央與地方也完全不同。中央政府在計(jì)劃指標(biāo)確定后,除少數(shù)約束性指標(biāo)外,所有預(yù)期性指標(biāo)都不對(duì)省區(qū)市分解下達(dá),主要依靠市場(chǎng)主體的自主行為來實(shí)現(xiàn),政府的責(zé)任是創(chuàng)造良好的環(huán)境,通過政策和宏觀調(diào)控引導(dǎo)社會(huì)資源配置。地方政府在計(jì)劃指標(biāo)確定后,不僅約束性指標(biāo)分解下達(dá),主要的預(yù)期性指標(biāo),包括GDP增長指標(biāo),特別是全社會(huì)固定資產(chǎn)投資指標(biāo),一些地方政府也仍然分解下達(dá)給下級(jí)政府,并考核其完成情況,作為干部升降、獎(jiǎng)懲的依據(jù)。全社會(huì)固定資產(chǎn)投資額,包括預(yù)算內(nèi)投資、外國投資、銀行貸款和自籌投資四個(gè)方面。其中,預(yù)算內(nèi)投資是政府說了算的,其他三項(xiàng)投資都是企業(yè)的自主行為,“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”。由政府全部指揮這些投資并負(fù)責(zé)其落實(shí),政府就代替了企業(yè)的自主行為,其實(shí)質(zhì)是政府而不是市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性作用。把GDP作為地方政府官員政績的考核指標(biāo),是造成地方政府追求GDP因而造成地方政府職能轉(zhuǎn)變滯后的重要原因。財(cái)稅體制改革不到位,財(cái)力與事權(quán)不統(tǒng)一,也促使地方政府?dāng)U大追求GDP高增長,進(jìn)而追求財(cái)政收入高增長的行政權(quán)力。

中央與地方兩個(gè)“十二五”規(guī)劃并存,引發(fā)出什么問題呢?

第一,全國規(guī)劃是經(jīng)過對(duì)各種條件的綜合平衡,地方規(guī)劃則不顧及這種平衡。這樣,地方規(guī)劃的實(shí)施必然破壞全國的綜合平衡。

第二,全國的規(guī)劃要靠地方去執(zhí)行,而地方執(zhí)行的不是全國的規(guī)劃而是地方自己制定的規(guī)劃,這就使全國的規(guī)劃被地方規(guī)劃架空,并在執(zhí)行中地方規(guī)劃很大程度上取代了全國的規(guī)劃。

第三,中央和地方兩個(gè)規(guī)劃并存,表明了我們的體制仍然是塊塊分割的體制,我們的市場(chǎng)仍然是分割的而不是統(tǒng)一的市場(chǎng)。市場(chǎng)統(tǒng)一,是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求。社會(huì)化的大生產(chǎn),產(chǎn)供銷是在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)平衡的。以行政區(qū)劃界,塊塊分割,分散布局,就切斷了生產(chǎn)供應(yīng)銷售的全國平衡鏈條,造成大量的盲目生產(chǎn)和重復(fù)建設(shè),造成資源配置的極不合理和資源能源的極大浪費(fèi)。

經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變,已經(jīng)提出了多年。之所以進(jìn)展緩慢,根子在于這種體制和機(jī)制的制約。1984年我國的第一個(gè)體制改革決定,就指出了傳統(tǒng)體制的弊端是政企不分、條塊分割。為了從根本上解決這個(gè)弊端,1992年黨的十四大確定了我們實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,即在國家宏觀調(diào)控下讓市場(chǎng)對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用。其首要要求,就是政企分開,打破塊塊分割,在全國形成一個(gè)統(tǒng)一的市場(chǎng),讓企業(yè)成為市場(chǎng)的主體。經(jīng)過多年改革,社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)取得了進(jìn)展,但改革并沒有到位。主要表現(xiàn)在地方層面上,政企不分的現(xiàn)象依然嚴(yán)重存在,塊塊分割的局面基本上沒有打破。

所有這些表明,我們面臨的問題不僅僅是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,而更重要的是進(jìn)一步改革經(jīng)濟(jì)體制和行政管理體制,加快地方政府的職能轉(zhuǎn)變,從根本上改變兩個(gè)規(guī)劃并存和資源配置上以政府為主導(dǎo)的局面。

來源：第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)