“距離第一次農電體制改革已經13年，隨著農村經濟的快速發展，整個農電網絡已經不堪負荷，但在現有農電管理體制下，農村電網改造建設卻進展緩慢。”全國農電學會顧問楊鴻義表示，農電管理體制不順是影響農村電力發展最嚴重的障礙。

5月16日，中國政府網正式發布發改委《關于實施新一輪農村電網改造升級工程的意見》（簡稱《意見》）稱，“十二五”期間全國農村電網將普遍得到改造，縣級供電企業“代管體制”全面取消，城鄉用電同網同價全部實現。

在農電體制改革方面，發改委此次明確了全面結束縣級供電企業“代管體制”的時間表。“全面取消縣級電網代管體制，意味著將打破農村電網改造的體制障礙。”楊鴻義指出。

代管之弊

代管導致農網產權不清，嚴重影響農網改造的進程

所謂“代管體制”，是指由縣級行政區域外的電網企業或上級政府在所有權和經營權相分離情況下代為管理該區域的農村電力。

1998年實施的農網改革，國務院確定了理順農村電力管理體制的三種形式：一是“上劃”，把縣級電力局（公司）上劃給省電力局（公司）直接管理；二是“代管”，即對暫時不能上劃的，在產權關系不變的前提下，由省電力局（公司）實行代管；三是股份制，以資產為紐帶組成股份公司。

“所謂代管，大多是在產權關系、獨立法人地位、財稅體制、核算方式、躉售政策‘五不變’原則上進行的。而正是由于這個‘代管關系’讓兩大電網公司與地方政府的矛盾日益突出。”東興證券電力研究員周宏宇說。

在代管體制下，農村電網改造存在著諸多障礙，縣級供電企業由于資金和技術力量不雄厚，沒有能力進行大規模農村電網改造；而國家電網和南方電網，又因產權不明晰的顧慮，不敢在農村電網改造上大膽投入，農電企業投融資渠道、發展也因此受多種因素制約，農村電網改造進入了一個僵持局面。

事實上，在2009年的農電工作會上，國家電網公司就曾明確提出，“在加快農村電網建設與改造過程中，對地方控股和代管農電企業的資金投入，要明確資產管理關系和收益關系”。

股份制探索

股份制改造后的江西縣級電網弊端也已顯現

根據發改委公布的《意見》，對于縣級電網企業取消“代管體制”后的出路，可按照建立現代企業制度要求和公平自愿原則，選擇無償劃轉、股份制改造等多種形式。

也就是說，農電企業可以有兩種改革的大方向：一是農電企業通過無償上劃的方式，改組為省級電網企業的全資子公司或分公司。二是通過省級電網企業參股的方式，改組為省級電網企業控股的有限責任公司或股份有限公司。

而在農電股份制方面，江西省則是走在全國的前列。

1998年的全國農電改革提出了“一縣一公司”后，江西省率先實施股份制改革，把原層層設置的縣、鄉、村供電企業整合，在全省農村地區組建了由江西省電力公司60%控股，各縣政府40%參股的各縣供電有限責任公司。

然而，走到今天，江西農電這種改革弊端也已顯現。

“由于前期第一次農電改造的投資全部為銀行貸款，還本付息壓力巨大，不少供電企業長期虧損。現在農村電網已逐步老化，但農村電網改造依靠縣供電公司自身的力量，新一輪農網改造將難以完成。”江西省電網公司一位人士對記者說。

“從江西省的實踐來看，股份制不

是長久之計，還是應該由國家電網直接管理，最終目的是消除城鄉差別。”江西電力行業協會副秘書長胡亞如表示。

在胡亞如看來，實施新一輪農村電網改造升級，又需要持續的融資周轉或資本金投入，如果按6：4的比例出資投入農電建設，既不現實也不可能，江西不少縣政府財政困難，根本拿不出錢來搞農村電網建設改造。

事實上，近幾年江西省實施的農村“戶戶通電”、新農村電氣化建設和農村電網改造工程，都是省電網公司一家出資。

上述江西電網人士透露，目前江西不少地方縣政府已經有意將其持有的農電股份無償劃撥給省級電網，變成省電力公司全資子公司。

上劃大潮已啟

上劃給兩大電網被視為是解決農電問題的主要改革方向

實際上，在資金緊缺，持續虧損等壓力下，上劃縣級農電的熱潮從2009年就已經開始。

在國家電網公司區域，2009年12月，隨著丹東供電公司所屬農電企業完成機構整合，遼寧79家農電完成整體上劃。另外，其他省份，諸如浙江、河北、四川也有一批縣級農電陸續上劃至省電網。

而南方電網的轄區，2010年5月，國務院國資委批準了廣東5家、廣西10家、云南41家、貴州29家地方供電企業國有產權無償劃轉南方電網公司的方案。至此，南方五省共有218家地方縣級供電企業先后獲得國資委批復上劃至南方電網，占南方五省縣級供電企業總數(356家)的60%強。

楊鴻義表示，“上劃應該是解決我國農電問題的大方向。既可以解決農電自身可持續發展能力較差等問題，也可確保地區經濟可持續協調發展、推動新農村建設。”然而，要真正做到上劃，其中一個重點是要解決地方政府的顧慮，其次要真正做到把農電資產和電網系統的資產一樣真正管理起來。另外，還有農電系統員工的安置問題。

湖南省永州市一家縣級電力公司負責人對記者稱，希望采用上劃給國家電網公司模式，由國家電網來投資農電改造，建設標準高，可以快速推進林區農網建設和改造，同時可以爭取電站上網電價和居民用電電價執行省統標桿電價”。

他表示，縣政府方面也基本傾向于上劃，但目前仍有一些顧慮，因為上劃后企業將轉變為報賬制單位，供電環節實現的稅收不再歸屬于縣本級。而且企業整體劃轉后，縣委縣政府對上劃后的新企業在人、才、物、事的調配能力將減弱。

“我們希望能采取更靈活的措施來處理上劃，比如實施一定的稅收返還優惠，比如公司上劃當年，銷售環節的稅收按上劃前上交的數額為基數，返還縣財政。同時以后每年按新增銷售電量的比例，同比例增加稅收返還基數。”


來源：21世紀經濟報道