在深圳獲批就存量農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市交易進(jìn)行試點(diǎn)之后，作為全國(guó)土地主管部門的國(guó)土資源部，已經(jīng)開始考慮在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和入市交易進(jìn)行改革——這項(xiàng)工作已經(jīng)列入國(guó)土資源部2013年工作重點(diǎn)。

目前，國(guó)土資源部已經(jīng)部署開展“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見”(下稱“指導(dǎo)意見”)的研究工作，并有可能在2013年出臺(tái)。“指導(dǎo)意見”有望就土地利用規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍以外的經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地的有償出讓、交易方式、收益分配方式等方面做出具體規(guī)定。

按照中國(guó)現(xiàn)行土地管理制度，農(nóng)村集體建設(shè)用地尚不能自由流轉(zhuǎn)。在中共十七屆三中全會(huì)明確提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)后，國(guó)土資源部希望借此對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)尋求“法律認(rèn)可”，并作為新一輪農(nóng)村土地制度改革的突破點(diǎn)。

流轉(zhuǎn)新規(guī)

由于征地補(bǔ)償按照土地生產(chǎn)價(jià)值確定，而交易價(jià)格由市場(chǎng)價(jià)值確定，從而形成了“土地價(jià)差”，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員無法分享其間的土地增值收益。

“國(guó)土資源部正在著手準(zhǔn)備制定‘集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見。”2013年1月23日，山西、山東等省國(guó)土資源廳的官員分別向《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者證實(shí)，國(guó)土資源部已就此問題向地方國(guó)土廳局主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行通報(bào)，并將其作為深化土地管理制度改革的一項(xiàng)工作。

對(duì)于上述說法，國(guó)土資源部一位不愿具名的內(nèi)部人士向記者表示，在國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史部署的2013年重點(diǎn)工作中，確實(shí)包括“指導(dǎo)意見”的研究、制定和起草。在對(duì)該項(xiàng)工作提出要求時(shí)，徐紹史表示“研究出臺(tái)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見”。

對(duì)于這一表述是否意味著年內(nèi)要出臺(tái)“指導(dǎo)意見”，這位國(guó)土資源部的官員不愿做出評(píng)價(jià)，他只是向記者強(qiáng)調(diào)，相關(guān)司局對(duì)這項(xiàng)工作已經(jīng)有了“充分準(zhǔn)備”，至于“指導(dǎo)意見”的進(jìn)度，要視具體工作進(jìn)度而定。

這是中國(guó)內(nèi)地政府首次準(zhǔn)備就農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供“法律空間”。按照現(xiàn)行土地管理制度，包括農(nóng)村集體建設(shè)用地在內(nèi)的所有農(nóng)村土地，都須由政府征地后方能轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地入市交易。由于征地補(bǔ)償按照土地生產(chǎn)價(jià)值確定，而交易價(jià)格由市場(chǎng)價(jià)值確定，從而形成了“土地價(jià)差”，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員無法分享其間的土地增值收益。

目前，“指導(dǎo)意見”的相關(guān)工作由國(guó)土資源部政策法規(guī)司牽頭進(jìn)行。“指導(dǎo)意見”有望涉及一系列經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。如“流轉(zhuǎn)范圍、方式、價(jià)格確定、交易程序”等。

在現(xiàn)行土地管理制度下，包括集體建設(shè)用地在內(nèi)的所有農(nóng)村土地均須通過征地轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地后，才能入市，一旦“指導(dǎo)意見”出臺(tái)實(shí)施，農(nóng)村集體建設(shè)用地將有望突破現(xiàn)有體制，獲得直接入市交易的空間。

關(guān)鍵范圍

國(guó)土資源部要制定的“指導(dǎo)意見”，其范圍涉及所有的土地利用規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍以外的經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地，范圍要廣得多。

幾乎在國(guó)土資源部要求研究出臺(tái)“指導(dǎo)意見”的同時(shí)，深圳已經(jīng)獲得批準(zhǔn)，允許域內(nèi)原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位合法工業(yè)用地可申請(qǐng)進(jìn)入市場(chǎng)流通，所得收益歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位。

“盡管是農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，深圳所進(jìn)行的試點(diǎn)和國(guó)土資源部要制定的‘指導(dǎo)意見’還是有不同的。”一位國(guó)土資源系統(tǒng)的專家向記者表示，“深圳市的試點(diǎn)主要集中于‘存量’，實(shí)際上是一種集約節(jié)約用地的鼓勵(lì)政策，而國(guó)土資源部要制定的‘指導(dǎo)意見’，其范圍涉及所有的土地利用規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍以外的經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地，范圍要廣得多。”他說。

中國(guó)內(nèi)地按照土地利用規(guī)劃對(duì)土地進(jìn)行指標(biāo)管理。土地利用規(guī)劃將規(guī)定未來一定年限內(nèi)，城市建設(shè)用地的范圍，在該范圍內(nèi)所有農(nóng)村土地必須通過政府征地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地入市交易。城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外的農(nóng)村集體土地，則是“指導(dǎo)意見”可能的效力范圍。

目前，國(guó)土資源部政策法規(guī)司和其他相關(guān)部門，正在就地方試點(diǎn)形成的模式、經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)。在此之前，經(jīng)國(guó)務(wù)院、國(guó)土資源部批準(zhǔn)，安徽蕪湖、江蘇蘇州、昆山、廣東深圳等地相繼開展了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。

記者了解到，四地試點(diǎn)的流轉(zhuǎn)范圍不盡相同，蕪湖試點(diǎn)的流轉(zhuǎn)范圍為鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的農(nóng)民集體所有土地。蘇州市將集體土地流轉(zhuǎn)的范圍從城市規(guī)劃區(qū)外拓展到規(guī)劃區(qū)內(nèi)。

昆山市結(jié)合企業(yè)改制，對(duì)原有集體存量建設(shè)用地全部實(shí)行有償、有限期、可流動(dòng)使用制度；對(duì)新增建設(shè)用地，在依法辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用審批手續(xù)后，允許農(nóng)民集體直接以土地或開發(fā)為標(biāo)準(zhǔn)廠房等形式出讓、出租。深圳市擬對(duì)原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展保留的非農(nóng)建設(shè)用地和征地返還地，允許在符合規(guī)劃、納入土地利用年度計(jì)劃的前提下開發(fā)建設(shè)，并簽訂土地使用權(quán)出讓合同。

“蘇州和蕪湖的試點(diǎn)范圍是比較大的，蘇州和深圳基本上是針對(duì)存量土地，不過，制定在全國(guó)范圍內(nèi)執(zhí)行的‘指導(dǎo)意見’，允許農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)在多大范圍內(nèi)，是國(guó)土資源部需要權(quán)衡的，既要有具體規(guī)范，又要留有空間，不搞一刀切。”前述國(guó)土資源部專家稱。

“土改”起點(diǎn)

由于農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)問題涉及環(huán)節(jié)較多，“指導(dǎo)意見”有望成為一系列農(nóng)村土地管理制度改革的“突破點(diǎn)”。

在部署研究出臺(tái)“指導(dǎo)意見”的同時(shí)，國(guó)土資源部還部署了包括“征地制度改革”“農(nóng)村宅基地改革”等一系列有關(guān)農(nóng)村土地制度改革的工作。“有的是加強(qiáng)研究，有的是部署試點(diǎn)，工作都圍繞著改革展開。”一位地方國(guó)土廳官員告訴記者。

由于農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)問題涉及環(huán)節(jié)較多，“指導(dǎo)意見”有望成為一系列農(nóng)村土地管理制度改革的“突破點(diǎn)”。多位地方國(guó)土廳基層工作人員向記者表示，盡管征地制度改革和農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革的對(duì)象不同，但在范圍上存在此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，因此，征地范圍縮小和農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)擴(kuò)大需要同步推進(jìn)。

對(duì)此問題，國(guó)土資源部已經(jīng)有所考慮。

“指導(dǎo)意見”中除對(duì)范圍、程序、交易等環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)定和規(guī)范外，還將涉及流轉(zhuǎn)收益分配的方式等問題，“這對(duì)于其他農(nóng)村土地產(chǎn)生的補(bǔ)償、收益的分配等問題，都有重要的標(biāo)本和參考意義。”前述國(guó)土資源系統(tǒng)的專家稱。

目前國(guó)土資源部相關(guān)部門正在抓緊研究蕪湖等試點(diǎn)城市的流轉(zhuǎn)收益分配方式，記者了解到，蕪湖市農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)在縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、集體經(jīng)濟(jì)組織三級(jí)間按1∶4∶5比例分成。昆山市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益全部留予集體土地所有者，用于發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

“農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，還可能對(duì)農(nóng)村集體用地的抵押權(quán)問題起到帶動(dòng)作用，在蕪湖的試點(diǎn)中，安徽省就出臺(tái)配套政策，允許集體建設(shè)用地使用權(quán)人將依法取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押給銀行金融機(jī)構(gòu)，以獲取信用支持。”安徽省國(guó)土資源廳一位官員表示。不過對(duì)于“指導(dǎo)意見”是否將涉及此方面的內(nèi)容，尚未最終確定。