在馮奎看來，《方案》提出的“明顯提高戶籍人口城鎮化率”能直接促進農民工、畢業生在大城市落戶，未來在政策上應給予農民工、大學生等更大的自主權去做選擇。在對房地產市場的影響方面，他認為，在城鎮化的上半程，城鎮化迅速發展帶來了新建住宅規模體量的激增。但進入下半程后，這個邏輯發生了重要變化，存量、流量、質量將成為三個關鍵詞。

此外，他還認為，從《方案》來看，未來城市群將朝著系統功能強、效率指標強、輻射帶動強、韌性發展強等方面演化；同時，《方案》的亮點是提出“以縣城為重要載體的城鎮化”等；縣域經濟，尤其是縣城將獲得發展的新動能。

“《方案》的亮點是提出‘以縣城為重要載體的城鎮化’等”

財聯社：7月12日，發改委印發了《“十四五”新型城鎮化實施方案》的通知。你如何整體評價這一方案，它會帶來怎樣的影響？

馮奎：迄今有兩版《國家新型城鎮化規劃》，上一版起止時間是2014至2020年，新一版起止時間是2021至2035年。《“十四五”新型城鎮化實施方案》，是推動國家新型城鎮化15年中長期規劃落地的第一個五年規劃。《方案》中的一些重大路徑設計，實際上可以看成是未來城鎮化發展的“鋪路磚”，可以從中看到中長期發展的“風向標”。《方案》的實施，對于形成和塑造中國城鎮化的最終形態至關重要，因此各方十分關注。

財聯社：在你看來，《方案》有哪些亮點？

馮奎：我認為有兩類“亮點”：一類亮點是指，許多一直強調的問題，由于極其重要，同時并沒有得到充分解決，因此要進一步制定方案，推進落實。比如加快農業轉移人口市民化，這次強調得更加全面、更加系統，并且從操作層面上提出多項更具針對性的措施。這類亮點不在于“標題”，而在于標題下面所包含的政策“干貨”。

還有一類“亮點”，是在上一版的《國家新型城鎮化》規劃中沒講，或者講得比較少的，這次閃亮登場了。比如以縣城為重要載體的城鎮化，還有像韌性城市建設、數字孿生城市建設等等。這些都體現出城鎮化在新階段、新形勢下的一些新動向。

“提高戶籍人口城鎮化率能直接促進農民工、畢業生在大城市落戶”

財聯社：《方案》在主要目標中強調，要明顯提高戶籍人口城鎮化率。你如何看待這一目標？

馮奎：《方案》中提到城鎮化的目標，我認為這是十分有必要的。之前有一種意見認為，城鎮化可以不要再提戶籍人口、常住人口等等。實際上，中國現有2.9億多農民工，其中1.35億進城農民工，有相當一部分沒有落戶，不能成為真的市民。未來，農村數以億計的農業轉移人口要轉移出來。如果沒有戶籍人口、常住人口方面的指標，中國城鎮化就缺少一種方向上的引導。城鎮化率對于城鎮化的意義，跟GDP對于經濟發展的意義是一樣的，它不是唯一指標，但一定是最重要的指標。

財聯社：數據顯示，到2021年末，全國常住人口城鎮化率達到64.72%、戶籍人口城鎮化率提高到46.7%，目前兩者差距18%。如何縮小戶籍人口城鎮化率和常住人口城鎮化率的差距，從而明顯提高戶籍人口城鎮化率？

馮奎：提高戶籍人口城鎮化率這項政策，能直接促進大量農民工轉為城市人口，幫助更多的高校畢業生在大城市落戶，帶來的積極的效應是多方面的。對個人來說，這項政策體現了對公民自由選擇權利的保障。從城市角度來講，有利于城市提升活力。從宏觀經濟來講，可進一步釋放住房、消費等內需。

所謂戶籍人口，對應著的是完整的市民權利。因此，提高戶籍人口城鎮化率，實質是落實以人為本的城鎮化發展理念。從政策含義上講，應給予農民工、大學生等更大的自主權去做選擇。多數人仍會選擇城市戶籍人口，因為戶籍人口意味著更多的福利。如果按這樣的思路，經過“十四五”幾年努力，絕大多數城市應做到可以宣布：凡有意愿，且符合一些基本條件，都可以具備有所在城市正式戶籍，都應享受城市市民的權利。這其中，一些人（如剛進城的農民、流動性較強的年輕人）當然可采取自主申報方式，放棄該城市戶籍。對于城市政府來說，要圍繞未來的人口變化，做好一系列規劃、建設、管理、服務的準備工作。有關部門要加強督察，防止少數地方出于“政績”和完成任務的需要，簡單地通過調整戶籍代碼方式，提升戶籍人口城鎮化率。

從政策推進上來講，現行的一個政策方向是基本公共服務同常住人口掛鉤。這沒有問題，運行一段時間之后，同樣可以推進常住人口與戶籍人口“合二為一”，縮小二者在統計和福利水平上的差距。

財聯社：《方案》在總體要求中提出，持續促進農業轉移人口市民化。在加快促進農業轉移人口市民化方面，還有哪些地方需要完善？預計“十四五”期間會有哪些政策出臺？

馮奎：農業轉移人口市民化，涉及到多個部門、多個地方、多類主體。要把事情辦成，或者說要提高政策效能，關鍵要靠體制機制的優化。

比如，一些農民工流入大省、大市，都有“學位”不足的問題。簡單地講，當地城市政府部門應解決這個問題。如果要新建學校，除了需要籌集資金、爭取到建設用地之外，還需要增加教師事業編制。比如浙江進城務工人員隨遷子女94萬，初中、小學教師編制缺口達7萬以上。編制這件事，城市政府沒辦法解決。究竟是用一個省的存量編制“調劑”？還是要通過中央協調來解決？這都需要從體制機制上尋找辦法。

再有，城鎮化涉及到人口跨區域的流動，這就需要中央與地方，地方之間的事權、財權要有相應的“聯動”。事實上，有關部門也制定了所謂“人地錢掛鉤”的政策，但我們到地方調研，就發現在這個掛鉤環節，中央部門、省、市就有各自不同的說法。這些說明政策協同機制還沒有建立起來。

所以，“十四五”期間，應加快體制機制的改革創新，提升聯動效率，推動城鎮化政策更全面落地生根。

“城鎮化進入下半程，房地產業的發展邏輯發生了變化”

財聯社：《方案》還提出，“要放開放寬除個別超大城市外的落戶限制”，“完善城市住房體系。堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，著力解決符合條件的新市民、青年人等群體住房困難問題”等。這些這會對房地產市場的影響？

馮奎：房地產，特別是住宅話題的討論，歷來受到不同的立場所影響。在追求共同富裕的政策目標下，新市民、年輕人的住房問題，會得到越來越多的重視和關注，會成為政策的焦點。這意味著幫助新市民、年輕人落戶城鎮的住房制度安排、產業發展模式、產品開發類型等，是未來住宅市場發展的焦點問題。比如，保障性租賃住房供給現在是各城市推動住宅發展的重點，就是因為契合了政策方向與市場需求。

如果將城鎮化分成上下兩個半程，在上半程，城鎮化迅速發展帶來了新建住宅規模體量的激增。但進入下半程后，這個邏輯發生了重要變化。2021年中央經濟工作會議首次提出房地產業“探索新的發展模式”，這是和新型城鎮化直接相對應。房地產新發展模式是什么，還在探討，我認為有三個“量”至少值得關注：一是重視存量，就是要進一步通過挖掘和利用住宅存量解決住房問題；二是重視流量，就是重視流動人口的住房消費特征、消費能力和習慣，重點解決進城農民工和年輕人進城的“第一個家”的問題；三是重視質量，就是充分利用綠色、科技的手段，改善居住品質，引領住房消費以及與之相關的一系列消費的提檔升級。

“城市群是城鎮化的主體，縣城將獲得發展新動能”

財聯社：《方案》強調培育發展都市圈，目前城市群、都市圈的發展積累了哪些有效經驗，還有哪些地方要進一步完善？

馮奎：京津冀協同發展、長三角一體化發展、粵港澳大灣區建設等區域重大戰略深入實施，城市群和都市圈持續發展壯大，創造了一系列經驗。但城市群、都市圈在中國城鎮化發展中，仍屬于新生事物，在規劃、建設、治理等方面，需要完善的地方很多。

比如，從規劃來講，不同的城市群、都市圈在國家經濟地理中應有自身功能、特色，并不能都以東部發達的主要城市群、都市圈作為標桿，去照搬“領頭雁”的指標體系。從建設來講，應根據核心城市與重點城市不同的定位功能以及它們之間的“匹配”關系，確定差異化的建設布局，要形成不同特色大大小小、高高低低的“山頭”。從治理模式來講，行政區治理與經濟區治理這兩種治理模式，需要在城市群、都市圈地區疊加出現。這帶來了復雜的選擇，有的地方協調難度與成本明顯加大，但關系城市群都市圈的一些關鍵問題多年進展不大。

財聯社：你剛提到，“以縣城為重要載體的城鎮化”是此次《方案》的亮點之一。對于“十四五”期間的縣域經濟發展情況，你的預判是怎樣的？

馮奎：本世紀的頭20年，總的來說，以超大、特大、大城市為引領，城市群都市圈得到一定發展，奠定了國家城鎮化的空間形態基礎。但其中，也確實存在一些問題，主要是各類城市都有發展不充分的問題，城市之間存在協調不夠、協同不足的問題，尤其是大、中、小城市和小城鎮出現了各自的“城市病”“小城鎮病”。

這次規劃提出，超大特大城市中心城區非核心功能有序疏解，大中城市功能品質進一步提升，小城市發展活力不斷增強，以縣城為重要載體的城鎮化建設取得重要進展，總體上是要尋找城市協調發展之路，達到“各美其美”“美美與共”的高質量狀態。總體上來說，縣域經濟，尤其是縣城將獲得發展的新動能。但縣域和縣城類型多樣、差異極大，能否發展起來，要進行具體分析。預計“十四五”末，縣域和縣城的分化可能比現在更加嚴重，比如有的縣城融入都會連綿區，與中心城市連成片；有的縣城可能要進行功能和布局調整，走更加緊湊的發展之路。