“我們已將2014年的用地規劃上報了”，蘇中某市政府辦的一位官員近日告訴本報。

由江蘇省財政、國土、人行和銀監等四部門聯合下發的《關于核定土地儲備融資規模有關問題的意見》（以下簡稱《意見》）從10月1日起執行：地方政府收儲或出讓土地，都要經由省級審核同意。

因而，地方這次報送規劃材料的“接收方”多了幾個部門，同時地方的銀監、人行等部門將共享了“土地”信息。

《意見》的立意在于通過用土地規模控制融資規模。一旦上收權限，由省級對全省土地規模進行調控與配置，可在很大程度上約束地方政府債務的發展空間。

控制地方融資規模

“構成規模巨大的地方債的主要部分，都是地方政府通過土地為基礎運作的”，一位熟識審計工作的人士向本報表示，審計署對地方債的審計已接近尾聲。

在這一背景下，經濟大省江蘇作為2013年銀行新增不良貸款最“集中”的省份，也準確認識到了此點，由此啟動了對全省土地融資規模進行“設卡”。

有限披露的《意見》部分內容中提到，土地儲備機構融資實行“融資規模控制卡”制度，該卡由發文的四個部門聯合監管。

從當前地方政府融資平臺的實際運作看，隨著地方政府融資的剛性需求旺盛，可用于抵押的土地已越來越少，用于融資的土地“性質”正在發生變化。

從本報記者多方采訪和銀監系統監察看，政府平臺融資所抵押土地，逐漸由土地級次高的“商住用地”向“工業用地”轉變；由“出讓土地”向“劃撥土地”轉變。部分地方甚至出現了“農用地”、公園等公共用地的抵押情況，并且，土地融資方式已從“抵押”向“擔保”轉變。

本報獲悉，上述種種利用土地不斷融資的新變化使得地方政府融資規模不斷擴大，早已超出了銀監系統的掌控。

“《意見》提出通過土地控制地方政府的融資規模，說白了就是省級加強對地方財政的制約”，有地方人行的人士向本報記者分析。

亦有省級財稅系統的人士對記者表示，如果更進一步理解，則在于省政府和省級財政開始對各地方政府的“土地出讓金”進行更大范圍的統籌管控。

本次《意見》推出的另一個背景是，個人領導風格強硬的劉捍東在擔任江蘇省財政廳廳長后，不斷加強了省級財政的宏觀調控能力。

本次《意見》明確，土地儲備機構本年度可融資規模，要根據省財政廳核定的土地儲備機構本年度債務余額限額、土地儲備機構上年度末債務余額確定。這意味著土地融資規模被嵌入到了省財政對全省地方債規模的系統掌控中。

國土權限上收

從《意見》本身可發現，國土系統作為了具體執行單位，在對土地資源的管控上，在原來的總規模控制上轉為了總規模和單項具體控制。

目前，江蘇全省共有91家進入國家名錄的“土地儲備機構”，歸屬省國土資源廳管轄，地方政府只有通過這91家機構，憑融資卡才能到商業金融機構辦理抵押擔保貸款。相當于這91家土地儲備中心，全面掌握和操控著全省的所有土地資源。

江蘇省分管國土的副省長徐鳴向本報記者表示，在省域的轉型發展中，目前最為緊張的便是土地資源。本報獲悉，差不多在“十一五”中期之后，國務院和國土部核定給江蘇用地指標已經沒有太多增長的空間，如今具體到平均每個縣（市、區）約200畝/年。2009年，南京、常州兩市市長被國土資源部“約談”，起因便是“民生工程”中土地“未批先用”。

事實上，在江蘇省委2013年7月份敲定全省“生態紅線”之后，土地變得更加緊張。全省至少三成的土地量被卡死。

但在這次省級國土上收權限之前，國土系統曾醞釀過一輪管理權限的下放工程，依照“省管縣”改革精神中“依法合規、能放則放”原則，擴大市級以下國土部門權限，建立省與縣（市）直接對接制度，減少市級層面干預。

“當時這一做法是增加了省級在土地資源配置中的‘點供’機遇，但‘點供’獲得哪有那么簡單，在我這里全部都是書記縣長甚至市主要領導到省里跑下來的，都是省級的項目配置在地方上的”，蘇北某縣國土局局長對本報記者說。

另有縣級國土局官員認為，現在工業用地都掌控在省級層面，如今《意見》是直接插手商業用地這塊。

“現在地方債主要承載在土地運作上的，省級加強監管是好事，這對蘇南等經濟發達地區的壓力可能會更大一些”，蘇中某市一位副市長在短信中向記者解釋。

亦有省國土資源廳官員對本報表示，從現有發展看，雖然省廳加強全省土地資源的調控，但主導方仍是地方政府，短時間內不會有太大影響，相反會更加規范地方上的土地使用，這與中央的精神是一致的。

“這只是通過土地的形式控制地方債規模的強硬手段，一旦地方債無限擴大帶來的問題是誰都承擔不起的。”上述官員解釋。