十八屆三中全會《決定》以經濟體制改革為全面改革重點和牽引，經濟體制改革的核心詞是“市場”。在國家發改委經濟體制與管理研究所所長聶高民看來，與以往市場化改革主要集中于包括消費品、生產資料在內的“商品市場”不同，此次改革中集中關注的市場化內容主要是，包括資本、土地、貨幣、管理、勞動力、資源環境、技術等“要素市場”改革。

    聶高民認為，要素市場涉及經濟體制改革與經濟轉型重大關系，在此次深化改革全局中處于戰略性地位，深化要素市場改革有助于解決老百姓耳熟能詳的經濟、社會矛盾。在以下的專訪中，聶高民為21世紀經濟報道記者勾畫了要素市場改革的時間表和路線圖。

    要素市場化的三個層面

    《21世紀》：十八屆三中全會提出“市場在資源配置中起決定性作用”，同樣是強調市場的作用，這與十四屆三中全會提出的“市場經濟五十條”有何區別，資源配置中的“資源”具體指向哪個領域？

    聶高民：十四屆三中全會確立了社會主義市場經濟的改革目標和總體構造，是首次對市場經濟目標的總體設計。十八屆三中全會中的“市場”則更突出關注的是要素市場化，這是當前建立現代市場體系的重點。

    事實上，中國目前在經濟、社會中的諸多深層次矛盾均是要素市場化滯后的外在表現，如城鄉差距、收入差距過大、中小企業融資難、農地補償糾紛甚至豪華辦公樓和超前城市廣場等現象。

    要素市場涉及經濟體制中其他重大關系，在此次深化改革全局中必然處于戰略性地位。

    《21世紀》：為什么不平衡、不可持續的根源在于要素市場化滯后？

    聶高民：目前我國生產要素市場化改革滯后，不僅是外在的市場交易形式的壁壘，更主要的是主體權屬的多元二元結構。這種二元結構不僅表現在城鄉二元要素結構，還表現在不同所有制企業之間存在的二元要素結構。只有健全生產要素的市場機制，才能真正解決我國經濟轉型中的深層問題，也才能使市場之為市場，經濟體制走向更加成熟。

    《21世紀》：十八屆三中全會《決定》可視為對要素市場化改革的頂層設計，接下來有沒有明確的改革路徑和時間表？

    聶高民：三中全會已經有了路線圖，總體上也有了時間表。但從我國目前的體制現狀看，我認為，要素市場改革中不同的現狀和難度決定改革的進度，可以分為三個層面：第一層面是方向明朗、政策清晰、障礙較小的，會馬上啟動或已經啟動了改革，如資本、貨幣、技術；第二層面是需要次頂層設計，并進一步細化改革路徑或需要配套修改法律、總結試點經驗的，如土地、資源、環境；第三層面是改革難度大、阻力大、需要進一步解放思想突破藩籬，如勞動力、管理。

    國企如何平等使用生產要素

    《21世紀》：方向明朗、政策清晰的資本、貨幣、技術要素市場改革有沒有具體措施和時間？在十八屆三中全會前已經啟動的改革有哪些，進展如何？

    聶高民：資本不限于股票市場、產權市場的概念，而是包括各類企業資本在內的大概念。在其外部關系上要實現平等競爭，在其內在屬性上要實現權能平等，推動平等使用生產要素。關于平等競爭，三中全會對打破市場分割壁壘有系列的改革舉措，我這里只講一個“權力清單”和“負面清單”，兩個清單意義重大，體現了現代治理理念和現代法治思維。地方政府各部門要公布“權力清單”，這項改革在十八屆三中全會前就已啟動，如江蘇省、北京市西城區已經公布了這個清單。

    “負面清單”和“權力清單”是一對相互依存的現代法理理念，其思想淵源來源于“法”的精神，對于法人、公民“法無明文不為禁”，這就要求“負面清單”管理；對于政府權力“法無授權不為權”我們可以理解為實行“權力清單”的意義。還有，政府部門發布的規定必須有授權依據，不能自我設定權力。

    在第一層面中已經啟動的改革還有貨幣市場化，其中，利率市場化已經大幅推進只剩下存款利率市場化，預計很快將有實質性動作；放開設立銀行準入制度是市場化的基礎，目前共有12家民營銀行前置登記；匯率市場化已經在自由貿易區先行試點。

    技術市場化改革的路徑沒有那么明確，但因為它沒有障礙，所以也放在第一層面。改革方向是，推動技術作為生產要素的市場功能，解決可交易項目和品種的技術交易市場；確立企業創新主體地位，與其說改革科技體制，不如說改革經濟體制，解決技術創新的市場動力和激勵機制問題要靠制度創新。目前政府對企業的技術投資、補貼比企業自己的投入還多，這存在制度性問題。要變為市場化的科技經費投入使用機制，國家重點推進戰略意義的科技創新。

    《21世紀》：您剛才說“平等使用生產要素”如何實現？

    聶高民：這主要是國有企業要做到平等使用生產要素，就要對國有經濟監管、運營進行重大變革，《決定》中已明確“管資本為主”的方向及路徑，國有經濟將從管人、管事、管資產轉變為以管資本為主，管人、管事、管資產的體制會構成一種行政性的上下級管理，會使國有企業帶有無法消除的行政特征和官方紐帶。

    具體的路徑是在國資監管機構和國有企業之間，插入若干國有資本運營公司，由資本運營公司行使國有企業股東權利，這就會把國有資本運營和企業經營兩種性質分開，國有資本運營公司的介入，應該打造的是一個管資本的、可以操作的國有資本運營平臺。促進混合所有制經濟發展，這使國有經濟的實現形式產生新的變化，使國有企業附帶的行政化特質弱化，促進國有企業平等使用要素，公平參與競爭。

    《21世紀》：國有資本運營公司會不會變身為新的國有企業，從而無法解決效率活力等問題？國有資本運營公司會怎么搞？

    聶高民：新加坡淡馬錫的國有控股、公司化運營、集團化管理模式可以為我借鑒。在中國只需做到以下四點即可。

    一是資本運營只行使出資人權限，持有股權或轉讓股權，獲取資本收益，股東就是股東，只能限制其行權邊界，既不能超越公司法，也不能成為可以自我膨脹的控股型經營企業；

    二是，資本運營公司與所持股國有企業的關系是經濟關系、民事關系，千萬不要搞成上下級。如果有所謂級別的話，運營公司并不能高于所持股企業，甚至可以考慮級別低于所持股企業；

    三是，運營公司數量要少，人數要精。地方各級特別到市縣，不必層層設立運營公司，有的可以把國資監管機構直接改造為運營公司。不能把運營公司自己封為大企業。如有對國有企業的整合兼并，運營公司只能起到股權運營職能，但不可以把自己視為兼并主體；

    四是，對國有企業如有進退調整方向、所持國有資本投入方向等重大問題，依據國家政策和國資監管機構的決策。

    土地、資源如何改？

    《21世紀》：處于第二層面的土地、資源、環境領域的改革何時啟動，又會如何設計？

    聶高民：不是“何時啟動”，工作都在做，只是說系統性要求更高，處于尋求技術突破的狀態。需要在三中全會指引下進一步做好次頂層設計和總結試驗經驗。

    城鄉二元土地結構是制約土地市場化的核心，在試點地區，農村建設用地從農地(建設用地、宅基地、耕地)中分離出來試驗。農村建設用地轉讓后，土地的性質是下一步改革需要明確的，比如，上市公司的土地按規定應是國有土地，但如果上市公司按改革取向使用了農村建設用地，目前還沒有法律法規明確該土地屬于集體土地還是改為國有土地。十七屆三中全會就提出“同地、同權、同價”，但五年沒有突破，原因是牽涉面大及法律法規未修改，十八屆三中全會后一定要突破。

    此外，還涉及征地制度、土地財政等大的結構性問題，需要統籌考慮，土地用途管制和規劃體系如何與改革取向整合還要探索。

    《21世紀》：資源、環境改革為什么列為第二層面，改革路徑怎樣？

    聶高民：資源環境改革已經提升了速度，改革方向明朗。但從要素市場角度看，離三中全會理念的改革任務有較大差距，尤其是資源資產、公共資源有償使用和收益共享，碳排放權、水權、排污權等的市場交易機制，現實差距較大，既需要加強設計也需要加強試驗。

    資源環境作為要素的改革實質是借助經濟手段、市場機制引導資源節約和環境保護，產生強大內生動力。

    但這是不是一定意味著資源價格上漲，其實也未必，前面已經提到，資源壟斷行業會進一步引入競爭，競爭總是有利于提高效率降低成本的。不過，讓政府承諾不漲價不太可能。

    粗放使用資源、污染環境的生產模式不可持續。

    《21世紀》：為什么涉及戶籍、收入分配、城鎮化這么敏感話題的勞動力市場化改革會放在第三層面上，改革路徑設計好了嗎？

    聶高民：這一領域的改革既具有緊迫性，也具有長期性。勞動力市場是在十四屆三中全會的改革設計中就提出的，但改革涉及“人”的問題、觀念問題，迄今為止，勞動力如何作為生產要素，仍然有非常強大的多層面的二元屬性。既包括城鄉二元，也包括城鎮職工與農民工二元，還包括國有民營二元等。

    戶籍政策的最新進展是公安部副部長黃明宣布的“三條”，核心是“市民化”。這一領域的改革也會有一個較長的歷史過程。

    十八屆三中全會對勞動市場的發展強調平等權利理念。國有企業職工能進能出，管理要對接職業經理人市場，提高市場選聘比重等重大改革，昭示了“勞動力”和“管理”要素市場的改革走向。