8月21日，國務院發布《節能減排“十二五”規劃》（以下簡稱《規劃》）。

《規劃》，在“十一五”節能、COD和SO2這三個約束性指標的基礎上，在“十二五”期間新增了氮氧化物和氨氮這兩個污染物減排的指標，形成了五個約束性目標，即以2010年為基準年，到2015年，單位GDP能耗下降16%，SO2和COD排放量下降8%，氨氮和氮氧化物排放量下降10%。

在《規劃》之前，國務院已于2011年9月印發《“十二五”節能減排綜合性工作方案》（以下簡稱《方案》）。

“《方案》已經定了整體框架，《規劃》將《方案》中的某些政策做了進一步細化，典型者如強化了節能評估與審查（以下簡稱能評）制度對抑制高耗能產業過快發展的作用，又如提出了5大重點行業的減排目標。”發改委能源研究所能效中心副主任熊華文對本報記者表示。

熊文華進一步指出，《方案》的側重點在節能減排的政策，而《規劃》基本上并沒有提出新的政策，其重心則在節能減排工程，提出了“十二五”節能減排的十大工程。

“‘十二五’節能減排目標的實現，并不容易。”美國自然資源保護委員會高級顧問楊富強指出，‘十一五’20%的節能目標基本完成，表明容易摘的果子已經摘完了，越到后面節能的難度更大；在減排方面，新增的兩個約束性污染物指標減排沒有經驗，還有待進一步摸索。

以能評控制能耗增量

“十二五”期間，節能減排壓力進一步加大。

《規劃》指出，“十一五”期間，第三產業增加值占國內生產總值的比重低于預期目標，重工業占工業總產值比重由68.1%上升到70.9%，高耗能、高排放產業增長過快，結構節能目標沒有實現。

國務院確定的“十二五”節能目標為，到2015年實現單位GDP能耗下降16%、節約能源6.7億噸標準煤。值得一提的是，節能總量的目標不僅高于“十一五”6.3億噸標準煤的節能量，而且隨著節能空間的縮小，實現難度更大。

“實現上述目標，最重要的是控制能耗增量，而增量最主要的來源是新上的固定資產投資項目。”國務院發展研究中心能源與環境研究所研究員王亦楠對本報記者表示。為此，《規劃》特別強調，提高產業準入門檻，嚴格落實能評制度，將之作為控制固定資產投資項目能耗的第一道關卡。

所謂能評制度，指將節能作為項目審批、核準以及開工建設的前置條件，對不符合節能標準的項目實行前置否決，以此杜絕不必要和不合理的能源消費，從而合理控制能源消費總量。

但這一制度在實踐層面效果欠佳。王亦楠在調研中發現，在實際執行中，“獨立性”、“前置性”和“強制性”還很不夠，容易流于形式，削弱了能評應有的力度和效果。

為此，王亦楠建議，應借鑒環評制度經驗，將能評提高到與環評一樣的法律地位，同時理順地方發改委和經信委的能評職責分工，盡快制定全國統一的能評管理辦法。

五大行業減排目標明晰

《規劃》在政策上的另一亮點，是提出了對電力、鋼鐵、水泥、造紙、印染五大行業實行主要污染物排放總量，對新建、擴建項目實施排污量等量或減量置換。

本報發現，《規劃》在附帶的表格資料中實際上提出了五大行業的具體減排目標，即相比2010年，到2015年火電行業二氧化硫和氮氧化物排放量分別削減16%和29%，鋼鐵行業

二氧化硫排放量削減27%，水泥行業氮氧化物和化學需氧量排放量分別削減12%和10%，造紙行業化學需氧量和氨氮排放量都削減10%，紡織印染行業化學需氧量和氨氮排放量分別削減10%和12%。

這是國家第一次對重點行業提出減排目標。“根據前述行業‘十二五’的發展規模以及減排潛力，我們提出了一個指導性目標。”環保部總量司副司長黃小贈對本報介紹，其中，電力和鋼鐵的實施相對容易，相關企業大都是央企，其減排由環保部和國資委來抓，而其余三個行業的企業則以中小企業為主，則將由環保部門來抓，行業協會予以配合。

類似于節能目標，減排的目標同樣不易達成，尤其是氮氧化物的減排難度較大。根據環保部的統計，2011年全國氮氧化物排放量2404萬噸，比2010年上升了5.73％，排放量不降反升，沒有完成年初預定的要下降1.5％的目標，而今年上半年全國氮氧化物排放量仍然呈小幅度上升趨勢。

十大節能減排工程

同時，《規劃》還提出了“十二五”期間節能減排的十大工程。

具體而言，包括節能改造工程、節能產品惠民工程、合同能源管理推廣工程、節能技術產業化示范工程、城鎮生活污水處理設施建設工程、重點流域水污染防治工程、脫硫脫硝工程、規模化畜禽養殖污染防治工程、循環經濟示范推廣工程、節能減排能力建設工程。

其中，值得關注的是，在脫硫脫硝工程中，國家提出要完成5056萬千瓦現役燃煤機組脫硫設施配套建設，對已安裝脫硫設施但不能穩定達標的4267萬千瓦燃煤機組實施脫硫改造；完成4億千瓦現役燃煤機組脫硝設施建設，對7000萬千瓦燃煤機組實施低氮燃燒技術改造。到2015年燃煤機組脫硫效率達到95%，脫硝效率達到75%以上。

而脫硝工程的落實，則有賴于脫硝補貼電價的完善。“目前國家確定的14個省施行的脫硝電價補貼0.8分錢/千瓦時，是對先進發電機組的補貼水平，我們正在和發改委協商，爭取盡快出臺《燃煤發電機組脫硝電價及脫硝設施運行管理辦法》，確定全國范圍內的脫硝電價補貼的標準和實施方案。”黃小贈對本報解釋。

此外，《規劃》還估算了“十二五”時期實施節能減排重點工程需投資約23660億元，其中節能重點工程為9820億元，減排重點工程為8160億元，循環經濟重點工程為5680億元。