相比半年前的一審稿，全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議昨日審議的預(yù)算法修正案草案二審稿(下稱“二審草案”)體現(xiàn)了“一進(jìn)一退”。

“進(jìn)”是應(yīng)各界要求，加大了預(yù)算公開(kāi)的力度；“退”則是基于金融風(fēng)險(xiǎn)的考慮，重申現(xiàn)行預(yù)算法中“地方政府不得自行發(fā)債”的規(guī)定。

二審草案還明確提出政府的全部收支納入預(yù)算監(jiān)督，建立包括公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算“四本預(yù)算”在內(nèi)的復(fù)式預(yù)算體系，并規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)均設(shè)立預(yù)算。

中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、北京大學(xué)財(cái)經(jīng)法研究中心主任劉劍文昨日接受《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)(微博)》采訪時(shí)表示，預(yù)算改革是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，要以時(shí)間來(lái)?yè)Q空間，預(yù)算法的修改尋求的是理想和現(xiàn)實(shí)之間的平衡，條文設(shè)計(jì)反映出了中國(guó)現(xiàn)狀并保持了適當(dāng)?shù)那罢靶浴?/p>

然而，不可否認(rèn)，二審草案同輿論的某些期望仍有不小距離。作為一部事關(guān)納稅人權(quán)利的重要法律，預(yù)算法的此番修訂，無(wú)論在立法程序的公開(kāi)性，還是在對(duì)政府花錢的約束等方面，都似還存在改進(jìn)空間。

明確“四本預(yù)算”

昨日提交十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議審議的二審草案增加了一條規(guī)定，經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整和決算，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)，但涉及國(guó)家秘密的內(nèi)容除外。

二審草案同時(shí)規(guī)定，各級(jí)政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)本級(jí)政府總預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算的公開(kāi)。各部門負(fù)責(zé)本部門預(yù)算、決算的公開(kāi)。預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算公開(kāi)的具體辦法，由國(guó)務(wù)院規(guī)定。

劉劍文表示，預(yù)算法修訂的核心就是制度化地推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)，要將政府的收入置于陽(yáng)光之下。同一審稿的原則性規(guī)定相比，二審草案對(duì)于預(yù)算公開(kāi)也做了較為細(xì)致的規(guī)定，比如要求報(bào)送人大審查或是批準(zhǔn)的預(yù)算草案中重點(diǎn)支出至少要編制到項(xiàng)，各級(jí)政府的預(yù)算調(diào)整也必須公開(kāi)等等。

近年來(lái)，我國(guó)不斷增加預(yù)算透明度，各級(jí)政府部門的預(yù)決算都在逐步公開(kāi)。2010年我國(guó)首次推進(jìn)部門預(yù)算公開(kāi)。今年以來(lái)，98個(gè)中央部門幾乎都公開(kāi)了部門預(yù)算。但由于預(yù)算表均是按照功能分類，公眾常常覺(jué)得無(wú)法看懂。

針對(duì)這一問(wèn)題，二審草案還增加了公共預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)分類的具體規(guī)定，使財(cái)政資金的去向一目了然。

除了透明度外，二審草案在預(yù)算的完整性上也有所進(jìn)展。

二審草案明確規(guī)定，預(yù)算由預(yù)算收入和預(yù)算支出組成。各級(jí)政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。

劉劍文表示，新增這一內(nèi)容是二審草案的亮點(diǎn)之一，預(yù)算外收入納入預(yù)算將增強(qiáng)政府預(yù)算的完整性。

目前，中國(guó)政府收入中，除了超過(guò)10萬(wàn)億的公共財(cái)政收入之外，政府性基金預(yù)算等收入也近4萬(wàn)億，還有一些地方存在“小金庫(kù)”和“亂收費(fèi)”資金，這么龐大的資金管理上存在監(jiān)管漏洞，政府性收支存在一定的隨意性，因此各界希望此次修訂預(yù)算法能在強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)管上有所突破。

與此相配套，二審草案新增第4條明確：“預(yù)算分為公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算。公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算應(yīng)當(dāng)保持完整、獨(dú)立，同時(shí)保持各類預(yù)算間相互銜接。”

財(cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)賈康指出，草案明確提出我國(guó)的預(yù)算是一個(gè)包括“四本預(yù)算”在內(nèi)的復(fù)式預(yù)算體系，強(qiáng)調(diào)了預(yù)算編制的統(tǒng)一性和完整性。

中國(guó)從2011年1月1日起全面取消預(yù)算外資金，據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，去年中央約60億元、地方約2500億元原來(lái)按預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理。

此外，二審草案還對(duì)增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性作出規(guī)定：強(qiáng)調(diào)“預(yù)算收入的編制應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，不得隱瞞、少列政府收入，不得將上年的非正常收入作為編制預(yù)算收入的依據(jù)”。

地方自行發(fā)債重關(guān)閘

此次二審草案?jìng)涫荜P(guān)注的另一個(gè)焦點(diǎn)是，重申了現(xiàn)行預(yù)算法關(guān)于“地方政府不得自行發(fā)債”的規(guī)定。

現(xiàn)行預(yù)算法第28條規(guī)定，地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。

去年該草案一審時(shí)，一審稿第33條曾刪去地方政府不得發(fā)行地方政府債券的相關(guān)表述，改為地方政府不得以任何方式舉借債務(wù)或者為他人債務(wù)提供擔(dān)保，對(duì)地方政府性債務(wù)的約束更為嚴(yán)格；并新增一款規(guī)定：國(guó)務(wù)院對(duì)地方債務(wù)實(shí)行限額管理，國(guó)務(wù)院確定的地方債務(wù)的限額經(jīng)全國(guó)人大批準(zhǔn)。

二審草案則刪除了上述新增條款，并恢復(fù)了地方政府不得發(fā)行地方政府債券的表述。

關(guān)于一審稿中國(guó)務(wù)院對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行“限額管理”的規(guī)定，中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文認(rèn)為，這一條款相當(dāng)于賦予了國(guó)務(wù)院空白授權(quán)，由國(guó)務(wù)院決定地方是否發(fā)債以及發(fā)多少，地方政府在自行發(fā)債上并沒(méi)有獲得更大發(fā)言權(quán)。

而回歸現(xiàn)行法律條款一定程度上是出于對(duì)地方發(fā)債風(fēng)險(xiǎn)的憂慮。

全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員洪虎在會(huì)上表示，一些常委委員、部門和專家提出，近些年地方政府債務(wù)急劇上升達(dá)10萬(wàn)多億元，帶來(lái)的問(wèn)題和潛在的風(fēng)險(xiǎn)必須引起高度重視。

中國(guó)審計(jì)署審計(jì)結(jié)果顯示，截至2010年底，中國(guó)地方政府性債務(wù)余額為10.7萬(wàn)億元。地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率為52.25%，加上地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)，債務(wù)率為70.45%。2012年和2013年將是中國(guó)地方債務(wù)到期的高峰，兩年到期額度合計(jì)超過(guò)3萬(wàn)億元。今年早些時(shí)候，部分地方政府債務(wù)獲批展期。

在劉劍文看來(lái)，中國(guó)不放行地方自行發(fā)債的另一個(gè)重要原因是配套制度不健全，比如地方政府破產(chǎn)制度，財(cái)政緊急狀態(tài)制度都沒(méi)有建立。

法律委員會(huì)經(jīng)研究認(rèn)為，地方應(yīng)嚴(yán)格遵循編制預(yù)算不列赤字的原則，對(duì)地方債務(wù)應(yīng)從嚴(yán)規(guī)范。劉劍文認(rèn)為，從長(zhǎng)遠(yuǎn)性來(lái)看，允許地方政府發(fā)債有其合理性，但當(dāng)前歐債危機(jī)持續(xù)蔓延的情況下，考慮到地方自行發(fā)債是對(duì)現(xiàn)行預(yù)算和財(cái)政體制的重大突破，因此必須持更加謹(jǐn)慎的態(tài)度，全國(guó)人大重申這一規(guī)定傳遞出中國(guó)準(zhǔn)備從嚴(yán)規(guī)范地方債務(wù)、防范金融風(fēng)險(xiǎn)的重要信號(hào)。

劉劍文表示，預(yù)算法不僅要嚴(yán)格限制地方政府發(fā)行債券，還應(yīng)該在地方債務(wù)方面做出更加嚴(yán)格的規(guī)定，凡涉及到地方債務(wù)融資行為的都應(yīng)有法律規(guī)定和經(jīng)國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)。

也有專家對(duì)這種“退回現(xiàn)行條款”持保留意見(jiàn)，如賈康昨日在其新浪微博上評(píng)論稱：“我看退回老法表述沒(méi)有體現(xiàn)立法應(yīng)規(guī)范與服務(wù)現(xiàn)實(shí)的實(shí)質(zhì)要求，地方債‘開(kāi)前門’登堂入室陽(yáng)光融資勢(shì)在必行，這樣才有利于消解天文數(shù)字隱性債的發(fā)生機(jī)制和有效防范風(fēng)險(xiǎn)。”

不過(guò)，在施正文看來(lái)，無(wú)論是現(xiàn)行預(yù)算法還是一審稿和二審草案，實(shí)際上都沒(méi)有對(duì)地方發(fā)債有實(shí)質(zhì)性的放松，一審稿對(duì)地方債雖然有“限額管理”的條款，但等于將地方政府發(fā)債的“生殺權(quán)”交由國(guó)務(wù)院，地方政府從來(lái)都沒(méi)有自主權(quán)。

施正文也表示，發(fā)行地方債券并不是緩解地方財(cái)政壓力的解決之道，每年兩三千億的額度不過(guò)是杯水車薪，根本途徑還要重新劃分中央和地方事權(quán)和財(cái)權(quán)，完善轉(zhuǎn)移支付制度，但這兩項(xiàng)改革在目前的預(yù)算法草案中還只是一種原則性的規(guī)定，尚未有根本性突破。