在國(guó)務(wù)院的城鎮(zhèn)化綜合規(guī)劃出臺(tái)之前，如何推進(jìn)城鎮(zhèn)化有不少爭(zhēng)議，但已經(jīng)形成的基本共識(shí)是，新型城鎮(zhèn)化的核心在于農(nóng)民的市民化。

　　2012年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率為52.57%，稍高于52%的世界平均水平。但對(duì)于這個(gè)以在城市居住半年以上人數(shù)為基準(zhǔn)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，大多數(shù)專家并不認(rèn)同；而如果以戶籍人口論，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率實(shí)際僅為35%。

　　統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，目前中國(guó)進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工數(shù)量在1.6億左右。在國(guó)家行政學(xué)院教授馮俏彬看來(lái)，農(nóng)民工如果不能平等的享受到城市的基本公共服務(wù)體系，在其進(jìn)城之后不能做到“有活干、有房住、有學(xué)上、有保障”，就不能稱之為農(nóng)民工的市民化。

　　剛剛結(jié)束的第77次中國(guó)改革國(guó)際論壇上，各方專家就農(nóng)民如何市民化的問(wèn)題激辯，其中又以存量農(nóng)民工市民化的成本有多少，如何核算的問(wèn)題爭(zhēng)論最為激烈。

　　1.8萬(wàn)億元解決存量

　　根據(jù)中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)遲福林的測(cè)算，如果能打破政策與體制的掣肘，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率每年可以提高1.5~2個(gè)百分點(diǎn)，到2020年，實(shí)際的人口城鎮(zhèn)化率可能接近目前的世界平均水平。

　　而在這一過(guò)程中，推進(jìn)已經(jīng)入城的農(nóng)民工市民化，既是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的需要，也可為城鎮(zhèn)化積累實(shí)際經(jīng)驗(yàn)。因而，這也就成為一個(gè)首要問(wèn)題。

　　“現(xiàn)在已經(jīng)有1.6億農(nóng)村人口在城市里工作和生活，但并沒(méi)有成為真正的市民，因此我們首先要解決的是這個(gè)存量的問(wèn)題，究竟如何在公共服務(wù)方面實(shí)現(xiàn)同城待遇。”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚希表示。

　　馮俏彬認(rèn)為，要完成農(nóng)民工的市民化，需要將其納入到城市公共服務(wù)體系，這其中必須由政府支付的新增財(cái)政資金，就是農(nóng)民工市民化過(guò)程中政府承擔(dān)的成本。

　　由此引出政府所承擔(dān)的成本，主要包括隨遷子女的教育成本、社會(huì)保障成本（養(yǎng)老、醫(yī)療、最低生活保障）、保障性住房、就業(yè)成本等，而農(nóng)民工與企業(yè)所承擔(dān)的成本不再考慮。

　　依照此口徑，以2011年的不變價(jià)格計(jì)算，她指出將現(xiàn)有1.6億已在城市生活的農(nóng)民工市民化，總成本約為1.8萬(wàn)億元。

　　在這1.8萬(wàn)億的總成本中，有將近1.4萬(wàn)億將用于保障性住房，是政府新增支出的最大部分。此外，隨遷子女教育、養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障等成本分別為3214.70億元、938.13億元和155.07億元。另外，由于新農(nóng)合在農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)廣泛覆蓋，參合率高達(dá)97.5%，因此政府在醫(yī)療保險(xiǎn)上的支出并不會(huì)顯著增加。

　　這個(gè)測(cè)算數(shù)據(jù)，引起了諸多爭(zhēng)議。有專家認(rèn)為其核算的成本太低，但也有專家認(rèn)為實(shí)際需要的成本可能更低。

　　中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心秘書(shū)長(zhǎng)唐鈞表示，按照其設(shè)定的統(tǒng)計(jì)基數(shù)，實(shí)際成本可能更低，因?yàn)橐呀?jīng)入城的這1.6億人當(dāng)中，并不是完全沒(méi)有享受到城市的基本公共服務(wù)。

　　以隨遷子女的教育投入為例，有很多農(nóng)民工子弟學(xué)校已投入使用，“其實(shí)只要維持這些學(xué)校的運(yùn)轉(zhuǎn)，恢復(fù)以前的財(cái)政投入水平，就已經(jīng)可以解決問(wèn)題了，并非要重新投入去建校舍。”

　　重在結(jié)構(gòu)調(diào)整

　　“我們成本計(jì)算的方案，還需要加入不同的變量，比如擴(kuò)展一些基數(shù)，提高一些標(biāo)準(zhǔn)，這是后期要考慮的。”馮俏彬說(shuō)，這1.8萬(wàn)億解決的是存量的問(wèn)題，而每年新增的進(jìn)城人口，還會(huì)讓城鎮(zhèn)化的成本不斷上漲。

　　那么，城鎮(zhèn)化的成本是否無(wú)法承擔(dān)？馮俏彬認(rèn)為，可以將市民化的時(shí)間跨度拉長(zhǎng)，并考慮到中央財(cái)政和地方財(cái)政多個(gè)不同主體來(lái)承擔(dān)，“這個(gè)成本不是不可承受之重”。

　　以目前中國(guó)財(cái)政收入保持15%左右增速來(lái)估計(jì)，馮俏彬認(rèn)為，如果將時(shí)間跨度拉到2020年，每年的成本為2261.45億元，在財(cái)力上是完全可以承擔(dān)的。

　　不過(guò)，這里面要解決的核心問(wèn)題是，需要明確中央政府和地方政府的責(zé)任分工，“我們需要調(diào)整相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付公式，特別是調(diào)整轉(zhuǎn)移支付系數(shù)、比例等等一系列方式，建立有效的激勵(lì)機(jī)制，來(lái)提高地方政府的積極性。”

　　以中央和地方承擔(dān)成本看，中央政府負(fù)擔(dān)的主要是隨遷子女的教育以及養(yǎng)老保障，合計(jì)4152.83億元；地方政府承擔(dān)的主要是最低生活保障和保障性住房，合計(jì)13938.75億元。

　　盡管在保障性住房方面，已經(jīng)有一個(gè)三年投資9000億元的整體設(shè)計(jì)，但地方政府負(fù)債率高企，恐難以承受為農(nóng)民工市民化最大的保障性住房成本。

　　馮俏彬表示，可以從錢(qián)和地兩個(gè)方面對(duì)地方進(jìn)行激勵(lì)調(diào)劑，地是土地使用指標(biāo)，錢(qián)是指中央政府給的轉(zhuǎn)移支付，由此釋放在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)均衡起步的政策信號(hào)。

　　“這個(gè)成本真的沒(méi)有大家想象的那么大，它到最后實(shí)質(zhì)上就是一個(gè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，結(jié)構(gòu)調(diào)整就是一個(gè)利益調(diào)整。”馮俏彬說(shuō)。